5月17日，国家发改委对近日国务院办公厅印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》作出解读。发改委相关负责人表示，生态补偿机制建设在森林、草原、湿地、水流等领域以及重点生态功能区等区域取得了阶段性进展，重点生态功能区转移支付制度已经基本形成，中央财政2008—2015年累计安排转移支付资金2513亿元。

七大重点领域进行生态补偿，开展横向补偿试点

重点领域补偿是生态保护补偿的主要内容之一，重点领域包括森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地七大领域。发改委相关负责人介绍，2001—2015年累计安排森林生态效益补偿资金986亿元，2011—2015年中央安排草原奖补资金773亿元，2014—2015年中央财政累计安排湿地生态效益补偿试点资金10亿元。同时，新安江等跨流域跨区域生态保护补偿试点稳步推进，2012—2015年，中央和地方财政出资15亿元补偿新安江流域上游地区。

在中央转移支付这种纵向的生态保护补偿之外，《意见》提出，要推进横向生态保护补偿。鼓励受益地区与保护生态地区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。发改委相关负责人解释，地区间补偿主要是继续推进南水北调中线工程水源区对口支援、新安江水环境生态补偿试点，推动在京津冀水源涵养区、广西广东九洲江、福建广东汀江—韩江、江西广东东江、云南贵州广西广东西江等开展跨地区生态保护补偿试点。“研究制订以地方补偿为主、中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法。”发改委相关负责人说。

谁补偿、谁受益，促进保护者与受益者的良性互动

生态保护补偿与生态损害赔偿有何不同？

“生态保护补偿主体是受益者，而生态损害赔偿主体是损害者。”发改委相关负责人表示，生态损害赔偿是让赔偿义务人对受损的生态环境进行修复，无法修复的，实施货币赔偿。而生态保护补偿通常采取财政转移支付、政府购买服务或者市场交易等市场手段，让受益者付费、保护者得到合理补偿，“就是谁受益、谁补偿。”

落实“谁受益、谁补偿”，重点在于促进生态保护者与受益者的良性互动。《意见》指出要科学界定保护者与受益者权利义务，推进生态保护补偿标准体系和沟通协调平台建设，加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。“生态保护补偿的支付主体是生态受益者，以及代表受益者的各级人民政府。要将生态保护补偿列入各级政府预算，切实履行支付义务，确保补偿资金及时足额发放，还要完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。” 发改委相关负责人表示。

多渠道筹措生态补偿资金，推动保护机制法制化

生态保护补偿机制建设正在有序推进，但总体看，仍存在一些亟待解决的问题，如生态保护补偿的范围偏小、标准偏低，保护者和受益者良性互动的机制尚不完善，一定程度上影响了生态环境保护措施行动的成效。

如何加大生态保护补偿力度？现有生态保护补偿资金主要依靠中央财政转移支付，渠道比较单一。《意见》提出多渠道筹措资金，加大保护补偿力度。“除了增加纵向中央和地方财政转移支付以及鼓励横向地区间补偿之外，还要发挥市场机制促进生态保护的积极作用，使保护者通过生态产品的交易获得收益。”发改委相关负责人表示，要建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，探索建立用水权、排污权、碳排放权交易制度。建立统一的绿色产品标准、认证、标识等体系，完善落实对绿色产品的财税金融支持和政府采购等政策。

生态保护补偿还要与脱贫攻坚结合起来。《意见》明确提出，生态保护补偿资金、国家重大生态工程项目和资金按照精准扶贫、精准脱贫的要求向贫困地区倾斜，向建档立卡贫困人口倾斜。重点生态功能区转移支付要考虑贫困地区实际状况，加大投入力度，扩大实施范围。

“大多数生态功能区也是贫困人口比较集中的地区，生态问题和贫困问题相互交织，生态保护补偿有利于拓宽贫困人口增收渠道。”发改委相关负责人表示，要开展贫困地区生态综合补偿试点，创新资金使用方式，利用生态保护补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为生态保护人员。对在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的，试行给原住居民集体股权补偿。

由于涉及利益关系比较复杂，补偿工作起步较晚，对补偿规律认识还不够，生态保护补偿机制的建设还需要制度化、法制化的保障。《意见》提出，将试点先行与逐步推广、分类补偿与综合补偿有机结合，大胆探索，稳步推进不同领域、区域生态保护补偿机制建设。开展生态保护补偿重大问题研究，研究制定生态保护补偿条例。发改委相关负责人表示，下一步，要在《意见》的基础上，抓紧研究制定生态保护补偿条例，明确补偿原则、补偿领域、补偿范围、补偿对象等，并根据条例实施情况，研究制定生态保护补偿法。