WUF13 | 《巴库行动呼吁》全文中译首发：从根源上应对住房危机（附原文下载）

导读

2026年5月17-22日，第十三届世界城市论坛（WUF13）在阿塞拜疆首都巴库召开。闭幕式上，WUF13最主要的成果《巴库行动呼吁》正式发布。

《巴库行动呼吁》，立足于在阿塞拜疆巴库举办的第十三届世界城市论坛务实行动导向，经多方协作、共同制定、公平包容的磋商程序最终形成。汇集了社会各界、各级治理主体的多元意见，包括社会组织、妇女、老年人、儿童与青年、原住民、专业人士、学术界、研究人员、地方及区域政府、残障人士、议员、私营机构，以及住房领域其他相关主体。

本文件历经数月完成，是世界城市论坛召开前全面征求各方意见的成果。我们对所取得的进展表示欢迎与赞赏，呼吁将此模式确立为世界城市论坛的标准流程，在论坛前后均开展磋商，并依托结构化的多方参与机制，确保工作的连续性与可问责性。

我们衷心感谢阿塞拜疆政府主办本届开创性的世界城市论坛。本届论坛吸引了来自176个国家的58000多位代表参加，创下历届规模之最。在东道国的倡导下，首次有27位国家元首和政府首脑参加了领导人峰会，超过100位部长、联合国副秘书长及多位高级政要参会。本届论坛的创新举措包括设立巴库城市奖、商务与创新中心、世界城市论坛学院及实践交流中心。

序言

全球住房危机正逼近临界点。这场危机并非偶然，而是深层次的结构性缺陷、系统性失灵和治理失效共同导致的结果。这是一场多重危机，其根源在于剥夺、殖民主义、种族主义、不平等，以及其他错综复杂的历史与现实因素。

据估算，全球有34亿人居住在条件恶劣的住房中。

家，绝非仅是四壁一顶的居所。它承载着人格尊严、地域文化与身份认同，更是人们安稳奔赴未来的根基。住房与公共空间、学校、交通、医疗等公共设施与服务体系紧密相连。因此，我们必须正视住房在社会与环境层面的重要作用，并将其作为一项基本人权，置于发展议程的核心位置，并纳入到城市权利、社会保障与经济发展的整体愿景之中。

· 全球范围内，住房金融化与商品化不断加剧城市不平等与贫困问题。住房愈发难以负担，再加上绅士化进程、居住权属缺乏保障，导致空间不平等和无家可归现象愈演愈烈。

· 土地管理与规划体系不完善，是造成空间隔离、基础设施不均和城市无序扩张等一系列住房难题的根源，往往还会导致市场投机和居民流离失所。

· 尽管国际社会和各国均作出相关承诺，但住房领域公共资金持续缩减，传统融资模式零散、周期短，且未能有效对接住房规划、配套、升级、建设与管理的实际需求。

· 地方和区域政府身处城市转型与建设的前沿，然而在应对全球住房危机时，常常面临权限不足、能力有限与资源匮乏的困境。

· 冲突、战争与城市破坏直接损毁学校、医院、公共设施、住宅等民用基础设施，破坏生态环境与生物多样性，致使民众无家可归，被迫成为难民或境内流离失所者。

· 城市中心区、特大城市和中小城市的人口结构正在快速变化。多数城市难以构建兼顾残障人士、青年、儿童、妇女、原住民和老年人需求的代际融合的住房体系。

· 全球范围内，强制驱逐事件频发，直接导致民众流离失所，进一步加剧住房危机。家园被毁，失去的不只是个人财物，更会造成长期的心理、情感与生理创伤。

· 在全球范围内，城市深受气候变化影响，包括严重洪涝、城市热浪和空气污染。生活在简陋住房中的家庭和个人，受到气候变化的影响则更为严重。

· 长期以来，女性承担着沉重的照护工作，却在住房、财产所有权、就业、基本服务和出行等方面面临制度性障碍。

· 受经济危机等多重因素影响，无家可归现象正以前所未有的速度蔓延。许多城市非但缺乏有效对策，反而将无家可归者入罪化处理。

· 全球范围内，住房未能充分纳入供水、卫生、电力、交通、网络、公共设施、教育、医疗等更广泛的经济与基础设施体系。

· 基础设施与公共服务在建设、运维和资金保障上缺乏统筹，进一步放大了住房供给不足带来的负面影响。

· 混凝土等建筑材料的生产，排放约占全球温室气体总量的三分之一，而低碳替代材料、传统及原住民营造技艺却未得到有效推广。

· 专业能力薄弱、数据支撑不足、实证依据欠缺，往往导致决策偏差，助长不当牟利与腐败问题。

尽管存在共性问题，但各社区、城市、国家、区域乃至大洲的实际情况各不相同。只有结合本土国情与地域现状，才能深刻认清危机本质。

全球住房挑战规模空前，亟需各方坚定携手、即刻应对。这份行动呼吁的核心，是倡导重新重视住房议题，以综合性住房政策为指引，凝聚多方主体合力，配套长效适配的融资渠道，提升落地执行能力，健全多级治理体系，保障公共资金持续投入，并建立可量化的问责机制。

从诊断走向行动

从确立适足住房为国际公认的人权，到历届人居相关进程，再到 2030 年可持续发展议程与《未来契约》，各项长期承诺推动着住房领域多边协作不断发展。值此《新城市议程》颁布十周年之际，我们呼吁各成员国加快实施步伐，充分发挥联合国人居署的统筹召集与协作纽带作用，助力化解全球住房危机。

联合国人居署《2026-2029 年战略计划》，依托“全民适足住房政府间无限期专家工作组”等各类机制，为加快推进住房相关工作制定了行动纲领。我们鼓励各成员国和相关利益方积极参与工作组事务，举荐业内专家与一线从业者，保障弱势群体参与权益，推动包容协作。

当下迎来一个重要契机，可以将未来十年即随后五届世界城市论坛（2026–2036），定位为行动十年，全力推进《新城市议程》落地，推动可持续发展目标取得实效。世界城市论坛的成果需形成可追踪的承诺清单，汇总优秀项目案例，分享实践经验，为2030年后发展议程提供借鉴。

地方与国家层面的各项举措，持续为住房议题凝聚强劲的政治合力。《新城市议程》部长级会议纪要、第二届非洲城市论坛（2026 年 4 月）《内罗毕宣言》及各类区域协定，均明确以建设适足、普惠、包容且具备气候韧性的住房为发展重点。本文件也为南北、南南探索新型交流协作模式创造了空间。

正视住房危机背后的权利诉求与根源

1 捍卫、尊重并保障我们的人权

在很多地区，住房仍被视为商品而非基本权利。强制驱逐、房屋损毁、冲突动荡、流离失所，严重损害民众尊严、居住安全与基本生计。我们倡导全面践行住房人权保障准则，包括严控强制驱逐行为，强化权属与租户权益保障，健全维权机制。各国及地方政府应依托国际组织支持，将相关准则融入法律、政策、土地规划与治理体系，认可并维护住房在社会与环境方面的作用。我们呼吁推动社区自治、公众参与机制，在各级住房治理体系中实施落地。

2 守护我们的家园

众多民众与境内流离失所者被迫栖身于安全无保障、条件简陋的居所，极易再度流离失所，遭受安全威胁与社会排挤。我们倡导统筹人道主义救助、灾后复原与长远发展的一体化住房治理模式，在局势动荡及冲突后的区域，推进以人为本、具备气候抵御能力的城市重建，助力相关群体获取发展与气候专项资金。各级政府、人道及发展机构、国际组织应保护住房与关键民生设施，完善防范流离失所和房屋损毁的机制，确保各项保护举措有效落实。冲突后重建已有诸多成熟国际范例，阿塞拜疆政府的相关实践极具参考价值。我们敦促各方协同推进重建与恢复工作，助力境内流离失所者重返家园。各国政府须充分保障民众事先知情和自主应允的合法权利。

3 承认我们的多样性

现有住房体系往往脱离当地实际，未能兼顾性别、族群、文化、年龄、残障、身份国籍等多元属性，致使土地与住房资源分配失衡，社会隔阂加剧。我们倡导构建代际协同、多元包容的住房治理模式，坚持以人为本，制定和实施政策，吸纳各类群体共同参与建设。社会组织和基层力量必须携手政府、私营部门与专业人士，将多元公平理念贯穿住房政策的整个过程。

4 让我们的家园具有气候韧性

气候变化加剧了住房不安全与民众流离失所问题，其中那些在社会、经济、环境层面本就脆弱的群体，受到的冲击尤为严重。洪涝、干旱、生物多样性锐减、环境污染、极端高温与空气质量恶化，严重损害公众健康，破坏生态系统，冲击日常生计、人居环境与生活品质。我们呼吁构建这样的住房体系：它依托基于自然、社区主导、立足本地的解决方案，以提升气候韧性、维护生物多样性、减缓不利影响；同时秉持气候公平理念，并以环境友好的城镇化和规划为坚实支撑。我们倡导发扬民众自主治理、本土传统智慧与营建技艺，配合各级政府的政策措施，共同完善韧性基础设施，推广清洁能源，保障基础服务，健全防灾减灾体系，稳固民生就业与社会纽带。

妥善应对突出的问题

5 家园是社会融合的纽带

住宅建设大多与基础设施、基本服务与发展机遇相脱节。城市无序蔓延、空间隔离，土地利用规划统筹不足，迫使低收入群体迁至城市边缘地带，远离就业、服务与发展机会。我们倡导推行统筹协同、公众参与的空间规划模式，并融入性别平等视角，推动住房与交通、公共服务、就业机会、自然及文化遗产有机衔接，构建功能混合、包容普惠、配套齐全、适配全年龄段居民的社区。同时，我们呼吁专业人士、学术界及科研机构携手政府与社会组织，凝聚共识、确立共同发展愿景，推进城市综合规划落地，制定覆盖住房、就业、交通领域的定向扶持政策。

6 保障全民住房可负担

受土地价格上涨、房产投机、短租盛行、就业市场不稳定、住房供给不足、融资渠道不均等因素影响，住房成本持续走高，许多家庭陷入居无定所、居住条件恶劣的困境。我们呼吁采取措施长效推进住房可负担性建设：扩大租赁住房与社会保障房供给、推行包容性分区政策、加大补贴力度、降低建设成本、规范投机行为、完善财产税制度、拓宽各收入群体融资渠道。我们鼓励各国议会及政府采取立法措施保障住房可负担性，通过公共住房项目、开发性金融机构、社会资本及自主建房模式，增加住房供给。

7 实现住房领域无差别对待

社区不只是物理空间与地理载体，更是传递关怀、维系社交、传承文化、守护安全、承载集体生活的家园，能够充分激发人的潜能、增进民生福祉、培育社群归属感。我们呼吁在住房建设中充分尊重性别差异与多元群体诉求，包容不同性取向；完善无障碍设施，提升居住便利性，保障居住安全与身心健康，推动社会融合，同时整治性别暴力问题，提质公共与共享空间，推行普适化、包容性的住房设计。我们敦促各国政府、专业机构及社会组织制定清晰准则，营造功能复合、多元共融的社区，增强社会凝聚力、消解空间隔离，保障全体民众的安全、健康与人格尊严。

8 制止强制驱逐

强制驱逐和搬迁严重违背国际公认的人权，不仅动摇住房保障、摧毁民众生计、加剧气候危机、践踏人格尊严，还会瓦解社区架构，且往往缺乏应有的保障措施或替代方案。我们呼吁强化防范措施，杜绝强制驱逐与搬迁现象：健全法律保障体系、搭建常态化监测机制、落实事前防控，保障合法居住权。优先推行就地改造、社区自主治理模式；确需搬迁时，必须足额补偿并妥善安置。各国议会及委员会、政府部门、人权机构和国际组织，应在联合国相关机构协助下强化问责机制，设立多方参与的常设机制，以监测、记录和应对全球范围内的强行驱逐和搬迁问题。

推进住房体系转型

9 丰富住房供给模式

亿万民众依靠自建住房、渐进式营建及非正规居所安家落户，但这类居住形态长期未得到政策接纳与法律认可。我们呼吁立足本土实际，推行多元化住房发展模式，包括渐进式住房建设、全域范围非正规住区改造、合规化管理、租赁住房、社会保障住房、合作性住房、社区土地信托、包容性住房及社区自主建房等。我们鼓励各国政府、地方政府、社会组织、住房开发和运营商、私营金融机构和银行深化合作，创新激励机制，通过财政、社会资本、社区资金、小额信贷及混合融资等多元工具，打造以需求为导向的住房项目。

10 保障住房用地供给

不断加快的城市化、日益加剧的金融化和薄弱的土地治理系统正在推高土地成本，助长房产投机，加剧空间不平等，削弱土地使用权保障。我们呼吁强化公共部门与地方政府对土地资源的管控，规范土地市场、遏制投机行为、完善财产税制、推行包容性住房政策、征收开发费用、健全土地增值收益分配机制，保障民众能够公平获取配套齐全、风险可控的住房建设用地。我们呼吁各国议会及主管部门将土地管理权下放给地方政府。地方政府、土地管理机构、社区及开发机构应强化土地使用权保障，构建兼具包容和可问责的土地治理体系。

11 资金精准投放

当前住房融资体系条块分割、缺乏统筹、准入门槛高，且公共投入有限、信贷资源分配不均、低收入家庭与基层社区难以获得有效资金支持。我们呼吁重构住房融资全链条，坚持普惠导向、扩大服务覆盖面，强化地方财政实力，推动财政自主运行、拓宽增收渠道。我们呼吁各开发银行和私营部门优先保障信贷的可得性，建立长期稳定、立足本土实际、惠及困难群体的融资框架。我们鼓励私营部门与各级政府、中央银行、金融机构、社区储蓄团体合作，创新风险研判与管控模式、精准落实补贴政策、拓宽信贷渠道、发展混合融资模式。我们鼓励各国议会和财政部门丰富政府补贴形式，以适应多元化的住房建设模式，吸纳私营资本与社区储蓄参与其中。

12 鼓励推行多领域、多主体协同

规划体系各自为政，使得住房建设与土地利用、基础设施、交通出行、就业保障及基础公共服务相互脱节，进一步加剧社会隔阂、空间失衡，制约城市高效发展。我们呼吁坚持统筹协同的规划理念，将住房发展融入区域与城市整体发展框架，促进公平包容，维护空间正义，保障民众的城市居住与发展权利。我们敦促通过赋能地方政府、社会组织、基层团体及私营部门，协同发力来推进这一进程。

13 强化多级治理与公众参与

高效的住房体系离不开各级政府、基层组织、社会组织、专业人士、发展机构的通力协作、密切配合。从一般城市到特大城市，地方和区域政府承担落实实施的职责，却时常面临权限不足、资金短缺与配套机制不完善等困境。我们呼吁各成员国深化体制改革，明晰各方权责，加强跨机构、跨部门、跨主体协同配合；通过财政权责下放、推行公众参与式规划、强化制度与执行能力，充分赋能地方及区域政府。在大都市区及区域范围内，国家、区域、地方政府、社区、专业力量、合作机构和社会组织应强化多级多方协同治理机制，保障普惠住房供给，推进全域非正规住区改造、因地制宜推动城市转型发展。

14 落实行动、强化问责、保障成效

各国在住房领域已有诸多承诺，但受协同不畅、能力不足、运行机制不完善等影响，实际成效始终不及预期。我们呼吁全面落实国家住房发展战略，明确实施路径、设定量化目标，搭建完备的监测与报告机制，同时持续加大对教育、培训、职业发展体系的投入，以提升履职执行能力。我们鼓励社会组织、地方、区域和国家政府深化合作，常态化举办国家人居论坛、成立联合委员会，以统筹能力建设、强化多方联动、总结成功经验和监测实施进展。

在全球层面，我们鼓励联合国人居署以世界城市论坛为重要平台，持续追踪《新城市议程》落实进展，推广住房领域成功实践。

15 运用专业知识和数据，服务公共利益

当前住房相关的土地档案、市场调研、人口普查及经济研判等资料，普遍存在数据残缺、分类粗放、更新滞后等问题，难以适配动态的民生需求、灾害应急处置与长远规划工作。我们呼吁坚持推行循证决策模式，融合社区一线数据与学术科研成果。我们号召学术界、科研机构及专业人士补齐知识与能力短板，借助人工智能技术，搭建更为完善的分析体系与实证支撑框架。我们鼓励国际组织、各国政府及学术界加大资源投入，助力相关研究开展，重点支持全球南方国家。同时设立专项能力建设项目，提升专业人员、公职人员、社会组织及基层力量参与协同规划的综合能力。

最后，我们衷心感谢阿塞拜疆政府及人民的热情接待。《巴库行动呼吁》立意高远，旨在从根源上应对住房危机。我们必须携手同心，直面挑战，不让任何一个人掉队。

免责声明：《巴库行动呼吁》是第十三届世界城市论坛利益相关方主导形成的成果文件，基于各方及合作伙伴的磋商与讨论编制。本文件非政府间谈判达成的正式成果，不代表联合国成员国及联合国秘书处的观点或官方立场。

*根据第十三届世界城市论坛会议成果翻译，不代表本网站和公众号立场

附件：

《巴库行动呼吁》原文