【文章编号】1002-1329 （2019）08-0009-09

【中图分类号】TU98

【文献标识码】A

【doi】10.11819/cpr20190803a

【作者简介】

武廷海 （1970-），男，博士，清华大学建筑学院教授。中国城市规划学会规划历史与理论学术委员会副主任委员、学术工作委员会副主任委员。

【收稿日期】2019-07-19

精彩导读

【摘要】国家关于统一规划体系与统一国土空间规划体系的顶层设计已经完成，在当前及未来一段时期内，需要进一步深化规划体系改革，明确国土空间规划体系中城市规划的地位和作用。建议在市县级国土空间规划中发挥城市规划在城市空间产品供给过程中的独特优势，城市总规发挥宏观的导控作用，城市详规发挥底层的管控作用，将城市规划融入国土空间规划体系，为引领城市高质量发展提供规划保障；相应地，要增强中长期发展规划的研究和支撑，为国土空间规划体系中的城市规划制定与实施提供战略指引。此外，要适应国土空间规划体系新要求发展城乡规划学。

【关键词】国土空间规划；城市规划；规划体系；规划教育

A DISCUSSION ON URBAN PLANNING IN THE TERRITORIAL AND SPATIAL PLANNING SYSTEM

ABSTRACT:  The top-level design relating to the unification of planning systems and the territorial and spatial planning system has been completed. In the current and a long future time, it is necessary to further deepen the reform of the planning system and clarify the status and role of urban planning in the territorial and spatial planning system. It is suggested in the paper that the unique advantages of urban planning in the supply of spatial products should be brought into play in the territorial and spatial planning on prefectural and county levels. Urban master plans should play the role of leading and controlling at the macroscopic level, while urban detailed plans managing and controlling at the bottom level, in order to integrate urban planning into the territorial and spatial planning system and provide planning support for leading cities' high-quality development. Accordingly, it is necessary to strengthen research on and support for medium- and long-term development planning, and provide strategic guidance for the formulation and implementation of urban plans in the territorial and spatial planning system. Furthermore, it is necessary to develop urban and rural planning discipline to meet the requirements of territorial and spatial planning system.

KEYWORDS: territorial and spatial planning; urban planning; planning system; planning education

1 引言

建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。2019年5月中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，这是党中央、国务院关于国土空间规划的顶层设计，无疑将对规划行业发展与学科建设产生重大而深远的影响。

2015年12月中央城市工作会议指出，城市是我国各类要素资源和经济社会活动最集中的地方，全面建成小康社会、加快实现现代化，必须抓好城市这个“火车头”。2016年2月中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》要求“强化城市规划工作”，包括依法制定城市规划、严格依法执行规划。2017年2月24日习近平在北京考察工作时要求，“立足提高治理能力抓好城市规划建设”①。2019年6月21日自然资源部在福建省厦门市召开推进“多规合一”国土空间规划工作现场会，深入学习了习近平总书记关于城镇化、城市发展和规划工作的一系列重要论述，作为抓好国土空间规划工作的根本遵循[1]。

城市是国土空间规划的重要阵地，本文审视现代城市规划的形成发展与独特优势，揭示国土空间规划的时代特色，进而提出深化规划体系改革发挥城市规划重要引领作用的建议。

2 城市规划与城镇化问题

2.1  现代城市规划是一门年轻的学科

与建筑学、地理学相比，现代城市规划学是一门是非常年轻的学科。西方现代城市规划的形成源于工业革命以来大城市发展所带来的“城市病”的治理。1760年代，工业革命开始在英国中部发源，现代机器大工业促进了城市大发展，人口从农村向城市大量迁移，1801年英国城市化率约为20%，1901年上升到了75%。现代城市快速无序扩张带来了居住条件恶劣、交通拥堵、环境污染、传染疾病成灾等一系列“城市病”。19世纪中叶开始，英国采取公共卫生运动等政府干预行为和立法活动加以应对，1875年英国颁布《公共卫生法》，1909年第一部规划法在英国问世，同年，美国召开第一次全国城市规划会议，标志着以解决城市问题和建设美好城市为出发点，作为公共行为的现代城市规划诞生。

中国城市规划学的学科形成始于20世纪初对西方城市规划理论与方法的借鉴，1920年代初在土木工程学、市政学、社会学、建筑学等本科专业中已经开始设置“都市计划（学）”课程②，1940年出版大学教材《都市计划学》③。中华人民共和国成立后1950年代，为满足“一五”、“二五”计划时期工业建设的需要，城市规划工作得到重视。1953年9月中共中央下发《关于城市建设中几个问题的指示》要求，重要工业城市规划工作必须加紧进行，对于工业建设比重较大的城市更应迅速组织力量，加强城市规划设计工作。1956年的《1956-1967年科学技术发展远景规划》（“十二年规划”）从13个方面提出了57项重要的科学技术任务，其中第6个方面“建筑”部分指出：“历史事实证明，城市的规划和修建是生产力的发展、社会制度、文化和建筑技术水平以及自然地理条件的综合产物。由于这种高度综合性，科学问题也就异常复杂”。第30项任务为“区域规划、城市建设和建筑创作问题的综合研究”④。同年，国家教育部将“城市规划”作为专业列入招生目录，标志着“城市规划”专业正式确定；城市规划学术委员会（中国建筑学会城乡规划学术委员会）在北京成立，这是中国第一个真正意义上的城市规划专业学术团体。1983年建筑学下设置“城市规划与设计”二级学科（试行方案）。1989年城市规划学术委员会四届五次常务委员扩大会议决定，中国建筑学会城乡规划学术委员会改组为二级学会，简称“中国城市规划学会”；1992年建设部批复了中国城市规划学术委员会晋升为城市规划学会（一级学会）的报告，民政部批准中国城市规划学会由二级学会晋升为一级学会。2011年3月8日国务院学位委员会、教育部公布了新版《学位授予和人才培养学科目录》，正式将“城市规划学”升格为一级学科，并正式更名为“城乡规划学”（学科代码为0833），城乡规划学与建筑学、土木工程等平行列于工学门类下[2]。中国近现代城市规划从1923年作为一门课程到2011年成为一级学科，历时88年⑤。

2.2  城市规划学以解决问题为导向

因其年轻，城市规划学科有足够的灵活性和多面性，要求规划师具有跨界的基础知识和通才的素质，成为具有理想主义精神的现实主义者。究竟如何界定城市规划？

2012年版《牛津规划手册》从学术的角度总结规划的基本特征，认为规划学术通常包含了至少4个具有指示性且又是重叠的研究方向，即环境（environment）、问题（problem）、行动（action）、变化（change）。以此为基础，可以对城市规划的学术特征作进一步分析[3]。

一是环境，包括建成环境与自然环境。诸多学科均致力于更好的理解贫困、交通、治理或环境资源冲突等问题，规划学科则关注城市中的场所与空间（place and space）的复杂性如何影响了上述这些现象。归根结底，规划因关注场所营造（place-making）的方法、理由与途径而被定义为一种规范性尝试。

二是问题，复杂而相互关联的问题。城市化、城市兴衰与社会冲突等诸多棘手的问题往往十分复杂、混乱而难以解决，而规划的核心任务就是应对这些困扰着政府、社会与个人的问题。

三是行动，实施与实践。与其他许多仅将城乡问题视为研究对象的学科不同，城市规划重点关注怎么通过行动来应对问题，城市规划师以解决问题为导向提出问题、分析问题，这一导向即便不是独一无二，也是与其他大部分学科不同的。对实践、实施与积极变革的特别关注，也将规划与其他社会科学区别开来，并且丰富了规划领域相关研究的知识内涵。

四是变化，规划师试图预测方向，预测未来，并创建一套可以引导、响应并管理变化的物质规划、程序与制度。规划师通过团队合作，努力构建精细的模型并计划可能的情景，预测当下行动的未来后果；或者收集数据并构建理论，更精确地展示社区或区域的实时转变。

围绕着上述四大研究方向，规划研究者从以城市为研究对象的多学科领域中汲取分散的知识并综合运用，来应对现代城市发展的挑战。以解决复杂的城市发展问题为导向，聚焦城市场所营造与空间构建（建设美好人居环境、“没有‘城市病’的城市”），制定一套规划、程序与制度，试图对城市变化进行积极有效地管理，这是城市规划乃至空间类规划学术的独特性，也是规划学术的优势所在。

通常人们说城市规划以问题为导向，严格说来是城市规划以解决问题为导向。城市规划是解决城市问题的手段，城市规划的类型多样，内容不一，各有侧重，主要与规划要解决的问题及其所采取的手段相关联。针对所要解决的问题，规划会呈现出不同的形式，并有不同的侧重点，这也是不同类型规划得以存在并发生变化的内在逻辑。

2.3  中国大规模快速城镇化与发展中的问题

从1983年建筑学下设置“城市规划与设计”二级学科，到2011年正式将“城市规划学”升格为一级学科，这个过程正是改革开放以来中国大规模快速城镇化的过程。1980-2018年，全国常住人口城镇化率由19.39%提高到59.58％，38年的时间提高了40个百分点，其中2010-2011年常住人口城镇化率跨过50%。《国家人口发展规划（2016－2030年）》预测，2030年全国总人口达到14.5亿人左右，常住人口城镇化率达到70%。顾朝林等（2017）对中国城镇化过程多情景模拟显示，到2050年，中国城镇化水平将达到75%左右，中国城镇化进入稳定和饱和状态[4]。总体看来，1980-2050年的70年间，中国将完成城镇化的起飞、快速成长和成熟过程，当前正处于城镇化进程的分水岭上。与英国1801-1901年经过100年时间实现城市化率从20%上升到75%相比，中国城镇化进程略快，国际社会普遍肯定中国城市发生的巨大变化，视之为中国发展的奇迹之一。

同时，我国城镇化在快速发展中也积累了不少突出矛盾和问题，《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》将其总结为6个方面：大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后；“土地城镇化”快于人口城镇化，建设用地粗放低效；城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配；城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出；自然历史文化遗产保护不力，城乡建设缺乏特色；体制机制不健全，阻碍了城镇化健康发展。有效解决城镇化快速发展中积累的突出矛盾和问题，是包括城市规划在内的规划体系所面临的时代任务。

3 从空间规划到国土空间规划

3.1  空间类规划兴起及其问题

在大规模快速城镇化进程中，针对经济社会发展、国土资源管理、城市规划建设、生态环境保护等问题，国家多个管理部门采取了不同的措施，这些部门的工作都离不开搞规划，多种空间类规划随之兴起。

不同部门根据职责开展规划工作并形成多种空间类规划，这本身无可厚非。问题的症结并不在“多”，而是这些空间类规划之间互不协调、互不衔接，规划职能部门分割、交叉重叠现象严重，加之地方权力频繁、随意修改规划，结果影响了空间治理的效率与发展的质量[5]。做好规划协调工作，通过建立科学合理的空间规划体系，让有关规划互相衔接起来、协调起来，这是规划体系的改革方向，也正是中央的要求所在[6-7]。

2005-2010年，国家发展和改革委员会编制完成《全国主体功能区规划》并获国务院批准实施。国土资源部从2009年开始编制《全国国土规划纲要》，吸纳了《全国主体功能区规划》的成果，并在国家发改委的支持下完成了《全国国土规划纲要（2016-2030年）》。2014-2016年国家四部委共同开展市县“多规合一”试点工作（全国28个市县），2017年1月中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》，要求以主体功能区规划为基础，统筹各类空间性规划，推进“多规合一”的战略部署，深化规划体制改革与创新，建立健全统一衔接的空间规划任务，提升国家国土空间治理能力和效率，在市县“多规合一”试点工作基础上，制定省级空间规划试点方案。2019年5月中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。凡此都说明，我国的空间规划和空间治理改革工作已开始逐步走向健全和深化。

3.2  建立面向生态文明制度建设的空间规划体系

城镇化快速发展中积累的突出矛盾和问题，以及应对这些矛盾和问题的各类空间规划之间的冲突和矛盾，究其根本，是相当一段时期以来采取粗放的经济发展方式和社会治理方式造成的。事实证明，“粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的老路不能再走了，也走不通了”⑥。2013年4月25日习近平在十八届中央政治局常委会会议上讲话指出，“如果仍是粗放发展，即使实现了国内生产总值翻一番的目标，那污染又会是一种什么情况？届时资源环境恐怕完全承载不了。经济上去了，老百姓的幸福感大打折扣，甚至强烈的不满情绪上来了，那是什么形势？所以，我们不能把加强生态文明建设、加强生态环境保护、提倡绿色低碳生活方式等仅仅作为经济问题。这里面有很大的政治”⑦。2013年11月中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“加快生态文明制度建设”的要求，并强调“通过建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”。从此，空间规划正式从国家引导和控制城镇化的技术工具上升为生态文明建设基本制度的组成部分，成为治国理政的重要支撑，这也是中国空间规划概念的一个重要特征[8-11]。

2015年9月中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》进一步要求，构建“以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”，构建“以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题”。关于编制空间规划要求：“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级”。

显然，统一的空间规划，是针对各部门分头编制的各类空间性规划而言的，空间规划以空间治理和空间结构优化为主要内容，强调的是国家对空间的调控能力与管控作用，分为国家、省、市县三级。《生态文明体制改革总体方案》还要求，推进市县“多规合一”，统一编制市县空间规划，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图，并创新市县空间规划编制方法。

2018年12月中共中央、国务院发布《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》强调：“建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”。

3.3  国家规划主管机构改革与国土空间规划

2018年3月中共十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》要求，组建自然资源部，“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进多规合一，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”。同年同月十三届全国人大一次会议批准通过了关于《国务院机构改革方案》，明确组建自然资源部，并将原国土资源部的规划职责、发改委的主体功能区规划职责和住房城乡建设部的城乡规划管理职责整合，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”，推进“多规合一”；负责建立空间规划体系并监督实施。规划主管机构改革举措表明，以国土空间用途管制为主要内容的国土空间规划将成为空间规划体系的核心。

值得注意的是，自然资源部设立国土空间用途管制司、国土空间规划局、国土空间生态修复司3个专职机构，规划管理行政架构上突出了“国土空间规划”，《国务院机构改革方案》要求负责建立“空间规划体系”并监督实施。随着规划改革进程的推进，政策文件中出现了“空间类规划”、“空间规划”、“国土空间规划”，以及“空间规划体系”、“国土空间规划体系”诸多概念，厘清这些概念的内涵及其相互关系，对于统一认识并落实统一规划体系、建立国土空间规划体系并监督实施、加强城市规划建设管理工作等，都具有重要理论和现实意义。

《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中对“国土空间规划”内容的表述，与《生态文明体制改革总体方案》对“空间规划”内容的表述是完全相同的，即“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据”。

从文字表述看，“国土空间规划”与“空间规划”已经等同起来，所谓“国土空间规划”就是“统一的空间规划”。如果说“国土空间规划”与“空间规划”还有什么微妙的不同，可能在于“国土空间规划”前面的“国土”二字特别强调国土空间规划的对象是具体的“国土”。2019年7月5日国土资源部国土空间规划局组织召开“国土空间规划重点问题研讨会”，庄少勤总规划师在会议小结时指出：在国土上有具体的禀赋（地方性的自然和人文禀赋）、活动（人的生产和生活活动）、权益，而不是抽象的尺度、区位、边界所限定的“空间”；“国土”赋予“空间”以具体的内涵，“国土空间规划”强调是在具体的空间中而不是在抽象空间中做规划，这样规划才有价值。根据这个说法，将“空间规划”改称“国土空间规划”是有特定的、积极意义的，同时也说明“国土空间规划”是关于“国土空间”的“规划”。

建立全国统一、权责清晰、科学高效的国土空间规划体系，是按照国家空间治理现代化的要求而进行的系统性、整体性、重构性改革，主要目的在于解决各级各类空间规划之间的矛盾，包括“规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题”。显然，国土空间规划解决的是关于“规划”的问题（“多规”之间的问题），包括城市规划在内的空间类规划之间的矛盾得以解决。

值得指出的是，各类空间性规划曾经要解决的“老问题”并不会因为国土空间规划体系的建立而自动化解或消失，并且随着发展环境与要求的变化，正在或即将出现一些“新问题”。在建立国土空间规划体系并监督实施的过程中，必须针对这些新老问题，对国土空间规划体系进行进一步的深化与完善，真正做到“确保规划能用、管用、好用”[12]。

4 深化规划体系改革发挥城市规划重要引领作用

4.1  城市规划在城市发展中起着重要引领作用

中华人民共和国成立以来，城市规划随着国家发展建设需要而不断演进，在城市发展中的引领和控制作用不断显现。从“一五”时期国家建立城市规划开始，就非常重视这项工作，1954年8月28日《人民日报》发表题为《迅速做好城市规划》的社论，计划经济时期城市规划就是计划的延续和深化。改革开放初期，城市规划成为城市各项建设的综合部署，中央非常重视，指出城市政府的主要职责是规划建设管理好城市[13]。进入市场经济时期，城市规划成为宏观调控的有效工具[14]。2016年2月中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》要求“强化城市规划工作”。特别是2014年2月26日和2017年2月24日习近平总书记两次在北京市考察时的讲话都深刻指出：“城市规划在城市发展中起着重要引领作用。考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”⑧。应该认为，这个指示不只是针对北京市政府，而是针对国家和全局而言的，在建立国土空间规划体系并监督实施的过程中亟需进一步加以认识和贯彻。

从推进国家治理体系与治理能力现代化看，城市是联系中央与地方事权的交汇处，坚持“全国一盘棋”，正确处理整体利益和局部利益关系，调动中央和地方两个积极性，城市是重要环节。同时，城市工作既要满足国家战略要求，又要满足广大人民群众日常生活和美好生活需求，坚持以人民为中心执政理念，建设共商共建共享共治的人民城市，城市是主阵地。保障以土地、资源、场所为核心的城市空间产品的生产与供应，建设“没有‘城市病’的城市”，其中相当一部分都属于地方事权，这并非基于全域用途管制而构建的国土空间规划所能涵盖的。因此，明确并发挥以解决问题为导向的城市规划在国土空间规划体系中不同于一般国土空间规划的特殊地位和作用，满足城市发展和人民群众对城市规划的切实需求，无论对于促进国土空间合理利用和有效保护，还是支撑健康城镇化、城市高质量发展、建设美好家园，都具有十分重要的现实意义。

4.2  直面城市规划问题，提高城市规划工作的全局性

当前，我国城镇化与城市发展正处在一个十分关键的阶段，快速城镇化过程中积累了许多突出的矛盾与问题。尽管这些问题不都是城市规划造成的，但是多与城市规划有关；尽管单纯的规划手段远不能解决这些问题，但是问题的解决离不开科学合理的城市规划。2013年12月习近平总书记在中央城镇化工作会议上明确指出：“目前，城市规划工作中还存在不少问题，空间约束性规划无力，各类规划自成体系、互不衔接，规划的科学性和严肃性不够。要先布棋盘再落子。要建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快推进规划立法工作，形成统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性，不能政府一换届、规划就换届。可以在县（市）探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县（市）一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实。编制空间规划和城市规划要多听取群众意见、尊重专家意见，形成后要通过立法形式确定下来，使之具有法律权威性”⑨。

城市规划工作者必须严肃地直面这些问题，并且在建立国土空间规划体系并监督实施的过程中着力加以解决。

毋庸讳言，长期以来由于规划事权等种种原因，城市规划工作存在一系列薄弱环节，如规划服务于地方层面的经济社会发展与城市扩张需求，缺乏国家层面的上位规划指导与管控；对所规划的单个城市知之甚多，而对整个国家或当前的城市体系知之甚少；规划只针对规划区，而非行政区划全域；对建设地区关注较多，对非建设地区关注较少；甚至规划与建设管理之间脱节，缺乏有效的政策机制思考。这些问题的解决，需要纳入国土空间规划体系，进行整体谋划。前文回顾了从空间规划到国土空间规划的过程，明确了建立国土空间规划体系并监督实施是党中央推进生态文明建设重大工程的一个组成部分，城市规划工作必须融入到生态文明建设大局中，从生态文明建设大局重新思考城市规划的时代定位与历史担当。

4.3  在国土空间规划体系中明确城市规划地位和作用

客观上，国家规划主管机构改革已经为发挥城市规划在城市发展中的重要引领作用提供了基础和条件。当前正在建立国土空间规划体系并监督实施，已经提出了“五级三类”的国土空间规划体系基本构架，包括“总体规划、详细规划和相关专项规划”三类，明确了“国家、省、市县编制国土空间总体规划”，“在市县及以下编制详细规划”。有鉴于此，本文建议在市县国土空间规划层面，发挥城市规划在城市空间产品供给过程中的独特优势，其中城市总规发挥宏观的导控作用，城市详规发挥底层的管控作用。

发挥城市规划在市县国土空间总体规划层面的宏观的导控作用，是指在市县国土空间总体规划中，基于目前已经强化的“三线”为主底线约束和三大主导功能分区管控，加强城市总规，承担宏观的导控作用。城市总规要秉持综合性思维，坚持生态效益、社会效益、经济效益的统一，主要任务是回应中央提出的以人为核心，资源环境空间约束下的绿色生产方式和消费方式、改善民生、市场配置资源的决定性作用等核心要求和关切，确保上位国土空间规划传递的刚性内容；在确定的底线约束和分区管控刚性要求之下，按照中央城市工作会议要求，做好“五个量”的管控，即“坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”[15]。在此前提下，“综合考虑城市功能定位、文化特色、建设管理等多种因素”，“着力提高城市发展持续性、宜居性”，兼顾城市发展方式转型、城市品质提升、地方特色塑造等地方事务需求，为城市发展决策留有弹性，这部分内容可以由城市自主选择与决定，作为非法定/非强制的内容[16]。城市规划在城市发展中起着重要引领作用，主要是指城市总规发挥宏观的“导控”作用，认识、尊重、顺应自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，统筹空间、规模、产业三大结构，有效化解各种“城市病”，促进城市治理体系和治理能力现代化。

发挥城市规划在市县国土空间详细规划层面的底层管控作用，是指在街区层面将城市总规确定的内容加以落实，并切实回应广大人民群众对日常生活和美好生活的需求，需要通过对各类人群的多样化空间需求进行调查、预判，在保护和尊重产权制度的基础上，以保障非营利和公共空间物品的供给为主要目标，以行为规范的细化管理为核心，明确空间资源分配秩序，保障以土地、资源、场所为核心要素的物质空间高质量供给，塑造高品质特色宜居空间。城市详规要差别化地对以土地为核心的城市空间产品的类别、比例、区位、品质、开发时序等方面进行结构性管控，着重在公共产品的供给端补短板，在市场产品的供给端求平衡，在总量供给上紧约束，最终在微观层面满足人民对空间产品的需求[17-18]。显然，城市详规符合《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出的基本要求：“详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据”。

《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求报国务院审批的直辖市、计划单列市、省会城市及国务院指定城市，实际上都是城市型地区或城市化地区（city region, urbanized area），最近由党中央、国务院批复的《北京城市总体规划（2016年-2035年）》，由国务院批复的《上海市城市总体规划（2017-2035年）》《河北雄安新区总体规划（2018-2035年）》等，都是如此[19]。这些城市由于承担重要的国家功能，且规模较大，一般采用“总体规划-分区（单元）规划-详细规划”形式，即在“总体规划-详细规划”基础上增加了“分区（单元）规划”。

总之，无论“总体规划-详细规划”两级还是“总体规划-分区（单元）规划-详细规划”三级，国土空间规划中的城市规划是原有城市规划的简化、升级版，是城市规划在不同层级国土空间规划当中发挥作用的具体表现形式；国土空间规划体系中的城市规划综合了条条规划（国家意志）与块块规划（地方需求），可以为“确保规划能用、管用、好用”提供了不可或缺的制度安排与关键的技术构架（图1）。市县国土空间规划中的城市规划，为包括城市建设规划、社区规划、文化规划等各类优化和提升城市物质空间和社会空间环境的专项规划工作提供了规定与指引。

▲ 图1  市县国土空间规划中城市规划的建议

Fig.1 Suggestions on Urban Planning in the territorial and spatial planning on prefectural and county levels

4.4  加强中长期发展规划对城市规划的战略导向作用

根据《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，发展规划居于规划体系最上位，是其他各级各类规划的总遵循。国土空间规划体系中的城市规划特别是城市总规，关注城市战略性发展与空间安排，发挥的是宏观的导控作用，因此，城市总规的确定除了上级国土空间规划的刚性传导与地方发展需求外，离不开城市中长期发展规划的战略导向。

然而，目前的城市发展规划，即国民经济和社会发展五年规划，主要是对规划期内城市经济社会发展的阶段性部署和安排。要发挥发展规划对各级各类规划的统领作用，包括对国土空间规划体系中的城市规划的战略导向，就必须加强中长期发展规划研究和支撑，提高发展规划的战略性与宏观性、政策性，增强指导和约束功能，保障把党的主张转化为国家意志，为各类规划系统落实国家意志和国家发展战略提供根本遵循。

5 发展适合国土空间规划体系要求的城乡规划学

前文已经指出，无论现代西方还是近现代中国，城市规划学科从起源到形成都经历了近百年的时间。中国城市规划学会主编的《中国城乡规划学科史》有一个基本认识：城乡规划学科一直伴随着政府规划主管部门的频繁变更而发展[20]。2018年3月国务院组建自然资源部，负责研究拟订城乡规划政策并监督实施，城乡规划管理职能从传统的“建口”划归“资源口”，城乡规划从一项独立的政府行政职能变成国土空间规划体系内诸多规划层级或类型中的一种，城乡规划业务主管部门从独立设置的城乡规划司变成隶属于国土空间规划局[21]。从学科史的角度看，这只是中国城市规划学科近百年变迁的一个组成部分。

国土空间规划体系内容丰富而复杂，就像发展规划体系一样，涉及土地、资源、环境、地理、经济、社会、规划等多个学科，国土空间规划工作离不开多学科的交叉合作与支撑[22]。中华人民共和国成立以来，城市规划学科长期服务于发展规划体系，作为国民经济计划的延续与深化，城市规划实践与基本建设过程结合紧密；可以预期，随着城市规划学科开始服务于国土空间规划体系，城市规划实践将在保障生态文明建设和促进城市治理现代化过程中取得长足进步[23]。

《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求“教育部门要研究加强国土空间规划相关学科建设”，“城乡规划学”作为工学门类下的一级学科，显然是国土空间规划的重要支撑学科。2019年5月22日，清华大学城市规划系和同济大学城市规划系联合召开城乡规划学科发展教学研讨会，一致认为：

“国土空间规划是城乡规划实践的重要领域，城乡规划学科发展要适应国土空间规划的时代要求，放眼美丽国土，规划美丽城乡，聚焦美好人居，共筑美好家园；适应国家不同部门对国土空间规划编制、实施、监督和城乡人居环境建设、管理等多类型高层次人才需求，因势利导地推进城乡规划学科发展，培养新时代卓越规划人才；以人居科学理论为指导，创造性地发展城乡规划科学理论与技术方法，加强城乡规划学在国土空间规划领域的实践应用，为国土空间规划提供坚实的学科支撑；积极开展国土空间规划知识体系建设，促进相应的城乡规划课程教学改革，鼓励教学过程中的交流与合作，加强学科之间的交叉融合，广泛吸纳学术同道探讨教学中的迫切和重大问题，促进城乡规划学更好地满足新时代国土空间规划的知识与技能需求”。

城乡规划教育的目标是培养适合社会发展需要的高等规划专业人才，城市规划师具有解决社会问题的责任担当，具有观大势、识大局、谋大事的战略视野和广阔思维，在国土空间规划时代城市规划能否把握时代大趋势，回答实践新要求，顺应人民新期待，真正担当起时代和历史的重任？出路在于城市规划师能否因势利导、与时俱进地改革与发展城市规划。在建立并完善国土空间规划体系的过程中，城市规划学科知识体系和教育体系建设是一个值得持续关注、探讨并不断取得进展的话题[24-26]。

笔者研究过程中深刻体会到，建立并完善国土空间规划体系将是一个较为长期的实践过程，规划体系改革从属于新时代坚持和发展中国特色社会主义的总任务与总目标。如何积极有效地推进统筹城市规划建设管理工作，提高城市工作的系统性？可以说，国土空间规划体系已经提供了一个体制框架，如何进一步深化和细化机制和体系问题，仍然是摆在广大城市规划工作者面前的时代任务。

注释

①见人民日报-人民网2017年2月25日文章《习近平：立足提高治理能力抓好城市规划建设 着眼精彩非凡卓越筹办好北京冬奥会》，http://politics.people.com.cn/n1/2017/0225/c1024-29106869.html。

②根据李百浩统计，1923年3月国立东南大学工科由茅以升主持，土木工程系分为建筑门、营造门、道路门、市政门四门，其中道路门和市政门设置“城市计划”课程。1923年9月，苏州工业专门学校建筑工程科创办，设有“都市计画”课程，柳士英讲授。1923年9月国立自治学院创办，本科包括省政科、市政科、乡政科和社会科，市政科设有“都市设计”课程。1923年复旦大学社会学科设置“都市设计”课程，董修甲讲授。参见：李百浩。 中国近代城市规划教育的演变理路及特征[C]. 第9届城市规划历史与理论高级学术研讨会暨中国城市规划学会城市规划历史与理论学术委员会年会。 南京，2017-12-05。

③参见：陈训烜。 都市计划学[M]. 广州： 国立中山大学出版部， 1938. 陈训烜， 张啸天。 都市计划学[M]. 长沙： 商务印书馆， 1940。

④参见：陈福康。 建筑科学要作技术革命的前锋[M]//1956—1967年科学技术发展远景规划纲要（修正草案）通俗讲话。 北京： 科学普及出版社， 1958:100-101。

⑤参见：武廷海。 新中国城市规划的历史与逻辑（未刊稿）。 2016年5月为中国城市规划学会2016年年会准备的基础材料。李百浩。 中国近代城市规划教育的演变理路及特征[C]. 第9届城市规划历史与理论高级学术研讨会暨中国城市规划学会城市规划历史与理论学术委员会年会， 南京， 2017-12-05。

⑥见《在中央城镇化工作会议上的讲话》（2013年12月12日），《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第590页。

⑦习近平：建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。http://cpc.people.com.cn/n/2014/0813/c164113-25455972.html。

⑧见新华网2017年9月27日文章《规划科学是最大的效益》，http://www.xinhuanet.com/2017-09/27/c_1121735098.htm。

⑨见《在中央城镇化工作会议上的讲话》（2013年12月12日），《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第607页。

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