国外经验

突破“城中村”改造面临的土地利益分摊困境，需参考国外“城中村”改造经验，引入“市地重划”、“区段征收”和“增值溢价捕获”等政策工具，以实现多方利益分摊的长效机制。

“市地重划”指根据城市发展的趋势，将城市计划区域内或城市边缘、杂乱不规则的地形地界和畸零细碎的不利于经济使用的土地，在一定范围内，依据法律法规加以重新整理、交换分合，并配合公共设施的兴建如修建道路、公园、广场等，使得各块土地成为大小适宜、现状完整、划分清楚的地界。然后分配给原来的土地所有人，促使城市土地成为更加经济合理的可利用地块，其改造经费由土地所有权人负担，减轻了地方政府的财政压力。

“区段征收”指综合性的土地改良措施。政府就一定地区内的私有土地全部征收，重新加以规划整理开发，兴建必要的公共设施后，一部分由土地所有权人按一定比例收回，一部分由政府让售给公共设施使用，剩余土地则公开出售。“区段征收”与一般的征收不同，强调重新对土地进行规划整理，而且可以以现金或等值土地等价补偿，由被征收户主选择。

“增值溢价捕获”指政府通过公共基础设施的投入，使周围地价上升，有权分享这部分土地增值的利益，分享比例通过多方公平协商确定。在土地产权明晰的制度前提下，“市地重划”提高了城市土地利用效率，使“城中村”土地大幅增值，而“区段征收”和“增值溢价捕获”在保证失地农民自愿获取“城中村”改造利益的同时，又能够实现地方政府在“城中村”改造中的财政收支平衡，因此可实现失地农民、开发商和地方政府之间多方利益公平获取。此三者为构建“城中村”整体改造框架，提供了重要的理论依据和实践工具。

“土地—财税—户籍”整体改造新框架

在上述基础上，进一步进行户籍制度改革，重塑与户籍相关的社会福利分配，可从制度上解决“城中村”改造后的失地农民社会保障问题，同时，也能解决流动人口在“城中村”改造后的住房成本上升问题。

“城中村”改造后，因曾起到就业、养老等社会保障角色的“城中村”房产的消失，失地农民将面临再次“失地”；同时，流动人口“支付得起”的“城中村”住房的消失，使其面对价格更为高昂的商品房，直接提高了他们在城市的生活成本。

处理这些遗留问题，有赖于户籍制度改革，实现“城中村”失地农民的市民化，包括解决原居住在“城中村”的流动人口住房问题，他们将与本地居民同享政府提供的廉租房或保障性住房等福利。