改革开放30多年以来，借助城市化和工业化双引擎的推动，中国在经济社会建设方面取得了举世瞩目的成就。然而，伴随城市化和工业化的进一步向前推进，中国经济发展受土地等资源约束的问题日益突显。

在中国现行城乡二元土地制度背景下，从村集体征收农业用地转非农用地，成为当前解决土地资源受限问题的主要方式。中国城市化初期，作为土地征收方的政府，出于降低土地征收成本的考虑，往往绕开村民宅基地征收农业用地，从而渐渐形成了一些被城市包围的“城中村”。

然而，随着城市环境的不断改善，“城中村”逐渐成为阻碍城市发展的不良因素，因此，改造“城中村”的呼声不断。

政府主导模式

在政府主导的“城中村”改造模式中，地方政府作为“城中村”改造的主体和责任人，全面负责“城中村”改造政策及方案、村民住宅拆迁补偿和村民安置方案、村民安置过渡方案的制定和实施。

在政府主导模式下，地方政府的利益主要体现在完成“城中村”拆迁安置后，采取市场化的招标拍卖方式，出让剩余地块获得的土地增值收益。

在该模式下，若地方经济比较发达，村民在自有土地上建设出租房的收入往往较高，致使村民要价过高，政府拆迁安置成本太大，政府和村民很难谈拢条件，“城中村”改造项目难以顺利推进。

村集体改造模式

各村集体都有自己的集体用地，村集体通过民主决策，主导村集体土地利用方式，而作为利益相关方的村民，则每年从村集体项目中分红。

这种模式以村集体经济为基础，通常结合村集体股份制改造工作，并由村委会自行筹资开发，完成拆迁安置、回迁建设和商品房建设的全部工作。

改造完成后，村集体将剩余住房上市销售，形成滚动开发模式。这种改造模式能够兼顾村民的利益，但存在开发者（村集体）在建设过程中无法获取贷款、住宅开发质量不高、基础设施难以到位、开发住宅因为“小产权房”而无法上市、政府也无从征税、不能突显地方政府的城市规划等诸多问题。

开发商与村集体合作改造模式

该模式通过引入房地产企业，开发村集体土地，建造商品房，提高土地利用效率，同时还可增加政府税源。各地改造的实践表明，这种模式对于商业价值高、建造密度低、容积率不高的地段，尤其具有吸引力。

然而，这种改造模式仍存在以下几个缺陷：

（1）开发商以利润最大化目标为根本驱动，可能以不利于社会和谐的运作方式进行改造；

（2）地产开发商的资本结构，基本以少量自有资金加大额银行贷款组成，可能导致多数开发商对紧缩性货币政策敏感，改造项目很容易因货币政策调整而陷入困境，不能按期完成甚至改造中断；

（3）一个城市的“城中村”数量众多、规模不一，小村不但占地很小，而且还可能被城市道路切分成零碎地块，从而对开发商缺乏吸引力；

（4）村民对土地产权极度重视，影响项目的推进和顺利实施。

“城中村”改造利益分享的前提，在于明晰“城中村”土地产权主体，加强农民土地使用权的物权化、财产化。土地产权不清晰，在于土地所有权归属于非人格化的村集体，导致土地所有权主体缺位，致使农民无法排他性地获取应得土地利益。

产权不完整在于“虚空”的村集体拥有所有权，而“实在”的农民只拥有土地使用权，村集体和农民的土地产权都不完整。这既阻碍土地入市交易，限制了农民在“城中村”改造过程中的利益获取，还是造成当前土地征收过程中，出现村干部腐败等潜在问题的制度根源。纾解这一问题，关键在于破除当前的制度障碍，进一步明晰农村土地产权，加强农民土地使用权的物权化、财产化。