导读

2023年9月23日至25日，以“人民城市，规划赋能”为主题的2022/2023中国城市规划年会在武汉召开。作为规划年会的重要活动之一，由中国城市规划学会住房与社区规划专业委员会承办的专题会议七“住房与社区·研究与探索”于9月24-25日成功举办。会上，中国城市规划学会理事、总体规划专委会主任委员，中国城市规划设计研究院总规划师张菁作题为《全龄友好视角下的规划思考——以城市儿童友好空间建设为例》的特邀主题报告。

张    菁

中国城市规划学会理事、总体规划专委会主任委员，中国城市规划设计研究院总规划师

一、价值认识

党的二十大报告提出了“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。坚持“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念，提高城市规划、建设、治理水平，打造宜居、韧性、智慧城市，实现“中国式城乡现代化”是中国式现代化对城市发展的新要求。中国已进入城镇化“下半场”，传统的增长主义逻辑体系面临终结，坚持广大人民群众在城市建设和发展中的主体地位，回应人民群众多样化、提升型的美好生活期盼，保障与落实儿童、老年人、新市民等不同群体的权利成为衡量城市规划建设的最终标准。

儿童友好型城市是适合所有人栖身的城市。中国儿童人口约3亿，约占中国人口总数的1/5、世界儿童人口总数的1/8，儿童友好城市建设不仅事关儿童福祉，更是人民城市理念下的最佳实践。

二、实践案例

“十四五”开局之年，儿童友好城市建设正式写进国家发展规划，“十四五”期间我国将开展100个儿童友好城市示范。2021年10月，国家发展改革委等23部门印发了《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》（发改社会〔2021〕1380号），明确了创建儿童友好城市的指导思想、基本原则和主要目标，提出从社会政策、公共服务、权利保障、成长空间、发展环境5个维度体现儿童友好理念，推进儿童友好城市建设。这标志着我国儿童友好城市建设已成为城市高质量发展、高品质生活目标下的全新风向标，成为人民对美好生活向往和对儿童健康成长期许的美好寄托，将开启我国新时代人本发展模式下宜居城市建设的全新实践。

在此背景下，为贯彻落实党中央、国务院决策部署，在城市空间中落实儿童友好理念，推动空间的适儿化改造与建设，2022年由住房和城乡建设部牵头组织，由中国城市规划设计研究院、中国建筑设计研究院有限公司、中国儿童中心和北京市城市规划设计研究院等单位共同承担研究和编制了《城市儿童友好空间建设导则（试行）》（以下简称《导则》）。2022年9月，《导则》由国家发展改革委、住房和城乡建设部和国务院妇儿工委办公室联合印发。

1.国际经验

儿童友好城市概念是联合国儿童基金会提出，从愿景而言，国际上特别强调儿童的权力，同时，所有儿童都有权在他们感到安全、有保障的环境中成长，获得基本服务、清洁空气和水，可以玩耍、学习和成长，并且他们的意见可以得到倾听和重视，联合国儿童基金会的儿童友好型城市倡议支持城市和社区为每一个儿童实现上述权利。

联合国儿童基金会在国际儿童友好空间建设导则时，导则编制团队针对全球76个国家和地方的现有儿童公共空间导则进行分析研究，同时结合100多个案例分析形成庞大的数据库，梳理出建设儿童友好空间的8项基本原则。

（1）确保公共空间在全市范围内都有足量的布局，以保证所有儿童都能享用到

1）西班牙巴塞罗那：“儿童玩耍规划”

市政府利用地理空间工具对全市所有的公共玩耍区域和具有休闲功能的绿色空间进行了普查测绘，主要针对其规模面积、密度、质量（如是否有绿荫、支持不同类型的玩耍游戏和体能活动）、可及性等。这个普查梳理工作是制定旨在全市“儿童玩耍规划”的基础，该规划旨在2030年前逐步提高在儿童玩耍方面的投入。

2）沙迦：城市层面的儿童公共开敞空间评价

联合国人居署和联合国儿基会合作共同支持沙迦市的公共空间评价及规划，以不断促进儿童的福祉。该评价支持了沙迦儿童公共开敞空间补充导则的制定。

（2）优先儿童密度大或者弱势人群较多的地区，比如贫民窟或接受人道主义援助的地区

1）印度：贫民窟升级改造

由邦政府主导的JagaMission项目不仅赋予全邦115个城市的贫民窟居民以土地权，并对房屋、街道、基础服务、基础设施、社区公共空间等进行了升级改造，其中包含支持不同年龄和性别儿童需求的适儿化社区公共空间改造。贫民窟的改造流程包括三个模块：建设社区中心、改造街道和开敞空间使其更具公共用途、建设儿童玩耍区域。

2）黎巴嫩、埃及：学校作为难民儿童的重要公共空间

市政府与公民社会组织合作对学校进行升级改造来收留和服务难民群体。在社区建筑师的支持辅导之下，这些空间大多是和儿童们共同设计的。

（3）响应不同年纪、性别、背景或有残障儿童的需求，确保他们的权利

1）维也纳：公园性别中性空间设计

经过重新设计的维也纳的第一座性别敏感公园让空间不只是被男孩所主导，设立了性别中性空间。公园引进了合适的座位设置、安全措施、多功能玩耍设备等以支持女孩、低龄儿童及其照料人的需求。

2）巴西累西腓：聚焦城市贫困儿童

累西腓把儿童早期发展战略与城市规划政策和项目结合在一起，且特别聚焦于城市贫困儿童。通过在两个社区采取手段干预和建设儿童友好的健康卫生中心，“山上的生活”倡议为儿童们建设了安全的公共空间，尤其针对居住在危险的山地居住区的儿童。

3）约旦：难民营的融合游乐场

联合国儿基会在约旦的难民营建设了四所融合游乐场。它们位于儿童之家或者其他社区设施附近，并有工作人员全程监管。这些游乐场有促进儿童融合的设施，例如跷跷板、滑滑梯、沙坑、布袋玩具等。

（4）确保公共空间是安全可靠的，可以促进儿童的健康和福祉

1）土耳其伊斯坦布尔：社区公共空间改造

伊斯坦布尔广场是一个由地方政府主导的多元合作伙伴项目，主要针对一个缺少公共开敞空间的社区，对一个繁忙的交通岔路口进行了改造，为儿童提供了安全享用公共开敞空间的途径。

2）泰国：非正式住区的社区花园

泰国健康促进委员会发起了全国“绿色健康社区项目”，以支持城市贫困社区的儿童可以和成年导师、参与者一起积极参与规划、建设和运维可提供食物的绿色空间。

3）哥伦比亚麦德林：为儿童改造公园和广场

连续两届市长为五个缺少服务和社会融合地区制定了城市综合发展新战略规划，包括兴建新房和改善住房条件，修建道路街巷、天桥以改善出行条件和连通性，建设新公园和公共设施，为儿童和社区改造了广场和公园，将公共空间纳入民生公共项目等。

（5）利用公共空间促进儿童的玩耍游戏和积极的生活方式

1）西班牙巴塞罗那：“儿童玩耍规划”

以现有项目为基础，该计划包含清晰的执行路线图（到2030年），同时鼓励创新行动以重新构想儿童友好公共空间。全市范围的摸底为改善计划提供了基线，改善计划的行动领域基于63个可测量指标。

2）德国雷根斯堡：“玩耍整体规划”

雷根斯堡已获得联合国儿基会的儿童友好城市认可。通过儿童主导的审查、政府跨部门协调以及执行市政质检，该市制定了以区为尺度的“玩耍整体规划”，也制定了更详细的子区域规划，其中便包括了与儿童共同规划设计的儿童公共空间。雷根斯堡的儿童友好空间帮助儿童以玩耍的方式实现环境和公共空间的可供性，儿童驻留质量高、可玩性高、且善于拥抱“童年文化”。

（6）公共空间的规划设计具有抵御气候变化和自然灾害的韧性，采用基于自然的解决方案

1）荷兰鹿特丹：韧性需求与玩耍空间相结合

鹿特丹在内城Benthemplein修建了全市第一座水广场，将提升基础设施应对城市内涝洪水韧性的需求和年轻人需要高质量公共空间的需求结合起来。它改变了传统的依靠隐藏在地下的管道和水箱雨水排水的模式，而转为具有实用功能、可见的和充满活力的季节性公共空间来排雨水，同时为儿童、年轻人和公众提供了丰富的、极具玩耍休闲可供性的空间。

2）日本神户：灾后开敞空间重建

1995神户大地震之后，草根力量和地方政府合作，在不同社区规划和重建了很多开敞空间。作为市政府批准的灾后恢复工作, matsumoto社区拨出1公顷土地并将其分为十个等面积的口袋公园。每个公园都位于小区的核心位置，四周环绕着房屋公寓，公园配有玩耍设施、开敞区域、作为庇护的大树、植被区、砂砾区、水泵、安全标识系统、钟表等。

（7）推进多部门协作机制，使各项政策、规划和具体项目都能支持儿童友好空间

1）中国：儿童友好城市及儿童友好空间建设

儿童友好城市建设已纳入中国“十四五规划”一老一小服务专栏，并提出了在2025年前开展100个城市示范的目标，同时儿童友好城市建设也被纳入《中国儿童发展纲要2021-2030》。在国家政策的支持下，深圳、上海、长沙、武汉等大城市都积极行动，通过城市规划设计为儿童创建更友好的公共空间。

2）墨西哥：更新公共空间、提升公屋活力

农村、土地和城市发展秘书处启动的公屋更新和活化项目，制定了一系列低成本、易维护、耐用、务实和灵活的方案，来升级更新破败和犯罪率高的公屋地区的公共空间，以改善和活化居住物理环境，并提高该区居民尤其是儿童的生活质量。

（8）和儿童以及社区一起设计和管理儿童友好空间

1）美国科罗拉州：“成长的博尔德”计划

由科罗拉州大学发起，GUB计划与博尔德市和博尔德山谷校区合作，旨在将博尔德打造为儿童和青年友好城市的典范。在过去的13年间，GUB和不同政府部门合作，在规划、研究、倡导、合作决策、共建和多元相关方参与等方面积极与儿童协作。

2）中国香港：玩耍友好社区

2018年，玩耍权利NGO孵化了一个青年游乐场委员会，和儿童一起设计游乐设施，作为联合国儿基会玩耍友好社区项目的一部分。来自高儿童密度地区的儿童成为青年游乐场规划师，对玩耍空间进行审计，参加共设工作坊，调研建设工地，为创新设计做出很多贡献。

3）德国雷根斯堡：“玩耍整体规划”

雷根斯堡的儿童友好城市有两个正式的儿童参与机制：青年议事会和儿童议事会。除了这两个议事会的儿童成员，在校儿童也参与到了玩耍友好城市的设计和规划之中。该市腾出时间划拨资源来实现儿童关于玩耍空间和设施的愿景想法，而不是按照商业目录一味建设千篇一律的儿童玩耍设备。

2.国内实践

根据相关统计数据，中国非农户口中，0-3岁儿童由爷爷奶奶或外公外婆照料的比例达到66.47%，隔代抚育现象突出；学龄前儿童玩耍与户外活动时间相对充足，但7岁以上儿童严重缺少户外体力活动，运动锻炼强度明显不足；儿童存在“自然缺失症”，缺少亲近自然的空间。儿童的成长空间则整体上表现出设施空间量不足、活动空间质不高、出行空间不方便的特征，空间适儿化存在使用不安全、设施不可达、环境不自然、人群无参与、代际不共融等7大问题。

在儿童友好型城市空间建设领域，《指导意见》明确提出了空间友好的六方面要求：推进城市公共空间适儿化改造、改善儿童安全出行体验、拓展儿童人文参与空间、开展儿童友好社区建设、开展儿童友好自然生态建设、提升灾害事故防范应对能力。为适应儿童健康成长与发展需求，推动城市儿童友好空间的规划、设计、建设以及各类空间的适儿化改造，2022年9月9日国家发改委、住建部、妇儿工委共同发布了《城市儿童友好空间建设导则》，这是全球首个国家层面与儿童友好城市相关的技术导则。

《导则》提出儿童友好空间建设的重点内容可以概括为“1建、3改、2增”。

第一，“1建”是结合城市更新行动，推动城市、街区、社区多层级儿童友好空间体系建设。

城市层面，要加强顶层设计，全面构建儿童友好空间体系，定期开展城市儿童友好空间建设评估。建设重点包括：构建关爱儿童成长的公共服务设施体系、打造自然趣味的开敞空间体系、建设适宜儿童出行的道路交通系统、营建保障儿童安全的成长环境。

街区层面，重点完善儿童公共服务设施、活动场地、慢行系统和学径网络等，构建儿童友好街区。建设重点包括：配建完整儿童服务设施、建设全龄包容的儿童活动场地、营建安全顺畅的儿童出行环境。

社区层面，强调配置满足婴幼儿和学龄前儿童日常需求服务设施、游乐场地和步行路径，满足儿童日常生活和成长发展需要。建设重点包括：建设完善便利的儿童服务设施、配置特色趣味的儿童活动场地、构建安全连续的儿童出行路径。社区是孩子们最密切的空间载体，这里有很多儿童关注的空间，也有很多老人关注的空间，要满足一老一小的需求。

《导则》还梳理了城市、街区、社区三个层面的公共服务设施、出行环境、开敞空间的基本配置要求。

第二，明确提出结合城市更新，重点推进“3改”。“3改”是儿童友好空间适儿化改造的重点，也是《导则》编制过程中国家发改委一直坚持的核心内容。

在新的发展时期，学校、儿童医院等公共服务设施的增量建设并不是城市儿童友好空间建设的重点，而是更加强调结合城市更新工作，通过空间适儿化改造提升既有公共服务设施、公园绿地、出行环境的适儿化水平。“3改”分别针对公共服务设施、出行环境和公园绿地三类空间提出了明确的改造引导要求。

第三，在儿童友好空间建设中积极推进“2增”。“2增”是指增加校外活动场所、增加儿童游憩设施。

校外活动场所是以加强儿童思想道德教育、提高儿童综合素养和实践能力为目标，配置相关设施设备，提供相关专业化服务，可供儿童在课外开展劳动教育、自然教育、美育教育、科技体验、课外实践、素质拓展等活动的设施和空间，一本来说可分为综合性校外活动场所和专项型校外活动场所。其中，专项型校外活动场所又包括劳动教育、自然教育、美育教育、科技体验、课外实践、素质拓展等多种类型。《导则》提出鼓励城市以儿童（活动）中心、青少年宫等儿童综合服务设施为核心，其他公共服务设施和开敞空间为基础，企事业单位、科研机构、工厂、农场等为补充，分级分类增补儿童校外活动场所。《导则》还明确了各类校外活动场所的建设目标和原则性要求。

从实施路径来看，儿童友好工作在推进过程中受到国家、政府经费不足的影响，实施路径受阻，应利用部委专项工作推进城市儿童友好空间建设，在完整居住社区建设中推进适儿化改造，补足儿童服务设施和空间建设短板；通过城市体检-更新联动机制，从不同维度上发现问题，并在实施项目中予以解决，推动儿童友好城市建设理念落地。

三、规划思考

当前，中国遇到的问题已与国际视野对应。人的视角关注空间时，有人的结构、发展、迁徙、消费、移动、安全和场所等问题，人永远是规划工作的核心和主题，要研究需求、多方位地关注人和经济视角、社会视角、价值观的视角三个维度，通过解析人群，了解需求，多元共进，回应以人民为核心的城镇化过程中的问题。

若是单把人放在核心，规划已不是技术、政府精英的规划，而是决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享的过程，这是中国谈到规划建设治理，在治理多元化后必须回应的问题。2023年芝加哥新总规的工作方法也值得研究，通过充分调动全城77个社区居民的力量、创意和热情，并与多种多样的伙伴达成合作，由数百名居民、艺术家、社区组织者、非营利组织、商业和公民领袖以及100多名城市政府和机构工作人员三年持续合作，确立了新总规的总体结构、目标和宗旨，充分反映出芝加哥的最基本需求。真正地把人的问题考虑到核心，是个多方参与、共同决策的过程。

当前也在试图寻找老百姓急难愁盼的问题，强化公共监督和公共参与的工作。工作内容不只是一张图，形成多元主体形成共识的过程更加重要。规划师能力需求也发生转变，要有建设协调能力、设计能力、策划能力、治理能力。规划师的角色更是从方案制定者转向公共政策制定的协调人，要为行政科学决策做好技术支撑，做政府的助手、百姓的帮手、实施的推手。

供稿单位：中国城市规划学会住房与社区规划专业委员会

*本文根据现场报告整理，已经专家审核。