导读

详细规划是国土空间规划中的重要一环，上承总体规划，横向衔接各类专项规划，也是指导各类建设活动的法定依据。存量发展背景下，适用于增量地区的传统详细规划模式存在一定的局限性，本文以存量地区生活圈级公共服务设施的增补为切入点，探索面向存量地区的规划路径。本文结合先行地区的规划经验，提出了适应杭州存量地区的规划发展路径，并以杭州市余杭区闲林单元为实践对象，论证研究的可行性，并为其它存量地区的详细规划工作开展提供参考。

作者| 华秋实，卢银桃，朱冬冬，贺丽桦 杭州市规划设计研究院

1 研究背景

1.1城市进入存量更新常态化阶段，详细规划面临新挑战

2018年伴随机构改革，规划体系迎来了巨大的革新，形成了“五级三类四体系”的国土空间规划结构，详细规划作为其中重要的一环，是指导各类开发建设活动的直接依据。伴随我国城市化转向寻求内涵式集约发展的“下半场”，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，存量更新已成为城市空间增容与环境品质提升的重要途径^[1]。传统适用于新建地区增量详细规划的发展观念已经逐渐不能适应大部分的城市发展地区，规划也应更加注重“绣花针式” 精细化的发展^[2]，势必也要探索出一条适用于存量发展地区的规划路径。

1.2 浙江省打造共同富裕的重要体现是保障民生，提升公共服务水平

2021年浙江省率先开展探索高质量建设共同富裕示范区的行动。其中公共服务作为共同富裕的重要内容，也是提高民生福祉、缩小城乡差距和区域差距的关键点和难点。不仅要提高普遍的配套服务水平，更要注重削弱地区差异，缩小新老差距。既往规划的发展思路过于强调空间条件适应，对老城区提出差异化的建设标准，从标准上降低了配套水平，以促实施。几十年的发展经验告诉我们，这种思路只会使老城区持续挣扎在基本水平线，不利于老城居民对品质生活的追求。这也对规划路径的优化创新提出了新的要求，以适应存量发展思路，同时提高对城市更新活动的指导效率。

1.3现有详细规划对存量地区公共服务功能增补的引领作用不强

总体上看，传统控规作为城乡建设的技术管理工具和规划许可决策依据，其在落实总体规划和推进建设管理中的作用已被广泛认可，但仍存在规划权威性不足、重编制轻实施、重指标轻品质、重审批轻监管和重项目轻统筹等问题^[3]。尤其在公共服务设施增补方面，详细规划是一种静态蓝图式的规划形式，与具多变性的市场之间存在矛盾并产生“时间差”，导致详细规划对存量地区配套设施的建设指导存在滞后性。存量地区普遍陷入“规划供需平衡、实际缺口长存”的困境，老城居民和社区也持续发出“空间不足、设施不够、出行不捷”的呼声。

2 经验借鉴

北京通过控规的自身变革来实现对存量地区的引导。工作思路上，扭转“一次性”编制到地块深度为以街区为基本单元进行编制，街区层面承接了总体规划、分区规划的刚性管控要求，实现总量管控、动态监测。在既有分区规划的基础上，形成一个街区、一套指引、一本规划，作为各区开展控规编制的基本依据。同时，存量街区在“一控两导”的基础上增加“存量更新导则”，按类型梳理街区范围内闲置低效建筑和空间等存量资源的分布、功能、规模、权属等信息，提出更新利用的引导方向和实施要求等。

上海则是一种以点带面的更新模式，基于更新项目，按“城市更新评估、更新项目建设方案研究、控规调整上报、全生命周期管理”的工作流程，在编制城市更新实施计划的同时，进行控规调整工作，通过建立更新项目和控制性详细规划的反馈机制，将更新内容纳入现有法定规划。反馈机制中很重要的一个环节是通过开展各类公共要素的评估，明确更新单元与更新项目应落实的公共要素清单，并反馈回控规。确需进行调整的，其各项规划控制指标的确定，包括用地性质、建筑容量、建筑高度、地块边界等方面，应当符合地区发展导向和更新目标，以增加公共要素为前提^[4]。

深圳在法定规划体系基础上建立了存量规划体系，实行双轨制。在各个层面为存量地区的法定规划编制提供支撑（图1）。其中，为有效解决宏观规划与单元规划缺乏衔接的问题，在中观协调层面增加城市更新统筹规划。两套规划体系协同作用机制主要体现在三个层面：①刚性管控+弹性引导。相较于法定性控规承担的刚性管控角色，更新统筹规划主要关注更新制度规则下各单元的有序改造引导，弹性引导各类空间控制要素；②指标留白+承载区间：法定图则对于难预测的地块，采用指标留白的形式。更新统筹规划考虑到更新过程中整体地块指标不确定性较大，以承载区间形式优化总体开发强度，控制开发总量；③静态蓝图+动态协商：相比法定图则“文本+图表”结果化的陈述形式，更新规划更加注重过程化的公众参与和主体协商，实现片区利益平衡^[5]。

图1 深圳市两套规划体系衔接示意图（资料来源：作者自绘）

从先行城市的相关经验可以看出：存量地区规划路径有别于增量地区，更加强调过程性和协同性，通过更新活动的实时反馈来提高详细规划的指导能力，避免规划的滞后性。同时，存量地区的详细规划需要突出在内容和方法上的变化，可通过增加存量地区“附加图则”或通过控制建设总量等措施，提高存量地区规划的操作性和弹性。此外，仅凭详细规划本身很难做到对更新活动的有效指导，需建立一套包括管理、政策、机制、平台等支撑规划创新落实的体系，支撑对存量地区规划的全过程指导。

3 创新目标与路径分析

为了实现“静态蓝图式规划”向“动态过程式规划”的转变，针对存量地区详细规划编制时生活圈级公共服务设施的规划，提出“品质化、过程化、弹性化、系统化”的规划新目标。

3.1品质化要求确保同等规划标准

为体现存量地区居民普遍的品质化追求，存量地区的设施设置标准与新建地区需要保持同等水平，同时应尊重存量地区空间紧凑的客观实际。相比增量地区，存量地区的人口密度大、存量空间匮乏、设施品质低下，设施增补的难度大。既往导则针对老城区部分设施的设置标准提出了折减系数，但是一味地通过降低设施的配置标准并不能从根本上解决问题。结合最新编制的《杭州市国土空间规划公共服务设施配套规定》（以下简称《规定》），通过规划方法和路径的创新提高规划对存量地区更新修补配套设施的有效指引。另一方面转变蓝图式的规划思路，允许存量地区循序渐进、多元灵活地落实配套设施。

3.2 过程化要求建立分步协同规划路径

立足杭州市详细规划“单元详细规划-地块选址论证”分阶段规划落实模式，明确详细规划和选址两个阶段的分工与配合，建立两者之间的传导反馈通道。详细规划阶段重在明确生活圈级公共服务设施规划的基本单元，重点把握分单元的规划核心内容，主要是设施配套的总量，以及向下传导的要求等。更新地块选址阶段重在详细规划对地块的目标和要求指导下，调查所在生活圈居民需求特征，理清修补内容的轻重缓急，再进一步细化配套内容，包括类型和规模，并反馈至详细规划实时修正单元规划核心内容，逐步消除缺口。

3.3弹性化要求调整规划控制模式

弹性发生的空间尺度层面，宜以生活圈为基本单元。通过各项设施在生活圈范围内的合理配置以实现居民日常生活便利的目标，这也与国家出台的标准以及杭州地方标准中提出以生活圈为配置单元的要求相吻合。弹性的内容宜将空间布局和建设时间作为主要弹性内容。衡量生活圈配套水平是通过人均配置标准和单处配置规模进行控制，设施总量是作为刚性管控内容，而具体设施布局的空间位置和建设时序，很大程度上受到可用空间的约束，即与城市更新过程中地块更新的发生密切相关，因此应给予充分弹性，使其与具体的城市更新相衔接。

3.4系统化要求构建“1+X”规划支撑系统

从规划的编制、审批、实施、管理、监督等全生命周期的工作流程着手，建立引导存量地区详细规划编制的支撑系统（图2），重点包含：

审批管理模式支持。首先要转变视角，详细规划成果审查管理时突出生活圈作为最小管控单元的地位，重点审查各项要求传导到生活圈的相关约束性内容，通过容量控制表控制各级生活圈的需配套总量。其次变革潜力更新地块选址论证的内容要求，在选址论证中必须论证修补配套的合理性及具体方案。最后根据修补方案细化配套设施的修补指标，反馈到详细规划成果中，作为对详细规划的修正更新。

数字管理平台支撑。建立生活圈配套管控数据图层，录入各级生活圈配套需求总量和缺口总量，潜力更新地块的修补引导要求等内容。在更新地块选址论证阶段可以一键调取更新地块的配套修补引导要求，论证反馈的具体内容一方面反馈至该地块的相关指标，另一方面反馈到生活圈配套管控数据图层，对缺口总量进行动态更新，为详细规划阶段实现动态闭环管理提供支持。

政策机制保障建议。优先制定详细规划编制实施全过程的相关技术准则与管理办法。其次优化规划的监督检查机制，对潜力更新地块的再开发活动进行监督，确保存量地区循序渐进地实现配套水平的提升。

图2 创新存量规划“1+X”规划支撑系统（资料来源：作者自绘）

4 创新规划编制形式

4.1详细规划阶段

4.1.1做足规划前期准备，深化细化调研工作内容

为了更精准地摸清可用空间情况，系统收集闲置低效建筑和空间等存量资源的分布、功能、规模、权属等信息，筛查可利用潜力空间的一本账。在此基础上，通过问卷调查或实地访谈等形式，开展对居民需求的调研，主要是为了掌握居民需求的轻重缓急程度，在有限的空间内，有序高效地实现配套水平提升的目标。

4.1.2做细规划基础梳理，测算生活圈配套需求及缺口

充分衔接杭州市《规定》的要求，兼顾设施服务半径和服务人口规模的基础上，尊重街道、社区行政管理边界和河流、山体、规划路网等地物界线，合理划定“10-15分钟、5分钟”两级社区生活圈。在此基础上分级分类梳理生活圈级公共服务设施的现状情况，一方面梳理单元内现状设施的建设动态，区分现状保留和规划调整；另一方面梳理原控规内各项公共服务设施配置情况，并对规划的实施性进行评估，研判规划保留和规划调整的意向。再通过规划人口测算设施的需求规模，结合现状设施设置情况，核算出规划需求缺口，形成两个层级现状设施的“一张图+一张表”（图3）。

图3 15分钟生活圈级现状设施 “一张图+一张表”示意（资料来源：作者自绘）

4.1.3做深规划核心内容，制定生活圈配套修补方案

科学甄别潜力用地。延伸潜力用地的内涵，除在建、已批未建、近期建成等地块外，其他空间都存有一定更新的可能性。其中重点关注现状各类公共服务属性的低效公益性用地、低效工业和腾退的高校或市场等私有性质的用地，以及非新建的住宅类用地等，这三类潜力用地可利用的难度也是逐级递增的（图4）。

图4 潜力空间调查分类示意图（资料来源：作者自绘）

合理开展设施布局。包括两个阶段：围绕有较高用地要求的设施，优先落实到既有的未建空间；针对不能明确布局的设施，存量空间有限的前提下，可采用“潜/X”用地的表达方式以生活圈潜力用地的形式兼容到潜力用地中。“/X”指该潜力用地更新时需配建合理规模的公共空间或配套设施。

测算修补缺口并反馈至对应容量控制内容。以满足规划需求缺口为目标，针对短期不能明确布局的设施，需要引导其缺口修补总量。将10-15分钟和5分钟社区生活圈的缺口总量分别纳入街区、街坊两级容量控制表，作为容量控制的一部分。建议在修补缺口基础上适当预留规模，以应对未来更高标准的变化。

在潜力地块控制表中增加修补引导要求。在前期需求调研基础上，结合客观缺口，分析各个生活圈的差异需求以及居民的需求紧迫度，兼顾潜力地块自身规划用地性质的可兼容情况，以生活圈为单元提出差异化的修补方向引导要求。如养老服务需求大、缺口大的生活圈，引导该生活圈内的潜力空间在更新时优先增补养老服务功能。

4.2地块选址论证阶段

地块选址论证阶段是对详细规划控制要求的深化细化，并根据需要进行修正。地块选址论证需要落实的控制要求主要包括所在生活圈的修补缺口总量以及对所在地块的修补方向引导。基于详规传导的控制要求，结合自身用地性质，在适宜兼容的原则下合理编制修补方案，确定修补的设施项目、修补规模、空间布局和设计要求等，设施单处修补规模也应符合《规定》中最小规模的要求，避免出现设施“零、小、散”的情况。最后将细化的地块指标和修补情况反馈至详细规划中，对容积率等指标进行调整。同时修补完成后对生活圈的修补缺口产生核减，对详细规划进行合理修正（图5）。

图5 选址论证编制过程示意图（资料来源：作者自绘）

5 实践案例探索

5.1案例概况

以率先开展新一轮详细规划的编制为契机，挑选居住功能占比较高的闲林单元作为实践对象，为其他存量地区详细规划的编制提供思路。结合现状设施的摸查分析，并以生活功能主导的街坊作为统计问卷的单位（图6），了解每个生活圈的差异化需求。

图6 各街坊问卷量布局图（资料来源：作者自绘）

闲林单元范围内现状公共设施供给矛盾突出，设施类型缺失，指标不达标，空间布局也不符合生活圈建设的要求。同时，虽然现状闲林单元内有一定规模的未建设空间，但是整个单元居住功能占比极高、需求大，设施增补的压力较大，而单元内存量空间挖潜较为困难。

5.2创新规划实践

5.2.1科学划定两级生活圈

综合考虑两级生活圈的空间规模和服务的人口规模，衔接道路、水系、行政管理范围等空间边界，同时兼顾现状设施的配置等因素，划定两级生活圈，分别对应详细规划的街区层级和街坊层级。经过划分，单元共分为5个街区和34个街坊。其中，综合考虑2号街区以生活功能为主导，内部居住类型较多，整体建设空间相对多元等因素，其次作为存量街区的代表，2号街区仍然留有一部分的增量空间，增补路径更加多元，因此挑选其作为此次15分钟级设施的修补对象（图7）。

图7 闲林单元两级生活圈划分图（资料来源：作者自绘）

5.2.2底图底数梳理和分析

以杭州市最新编制的《规定》为参照，重点聚焦以生活圈为配置单元的半径适应型 设施，包含教育设施、文化活动设施、医疗卫生设施、健身设施、养老设施以及开放空间等要素，对其开展现状评估。

（1）现状设施一本账：理清两级生活圈级设施实施情况

根据现状调查，梳理现状15分钟生活圈级设施的一图一表（图8），理清现状的设施布局情况和缺口情况。15分钟生活圈层面，教育、体育、养老设施的缺口比较大，也是此次研究重点修补的对象。与15分钟生活圈级类似，针对每类5分钟生活圈级设施形成了现状设施一图一表，以文化设施为例，文化设施集中布局在西侧，东侧未被覆盖，未来各生活圈需要为文化设施的修补预留空间。

图8 15分钟层级设施现状梳理一张图和一张表示意（资料来源：作者自绘）

（2）潜力空间一本账：梳理街区范围内有条件修补的地块

整个街区范围内，去除在建、已批未建以及一些近几年刚建成的地块，筛选出一些空间完整、未来有条件更新的地块，共有36块用地（图9），主要包括了老旧商业、学校、以及存在一定年份的住宅等，这些用地是作为该街区范围内增补配套的生活圈潜力用地库。考虑到住宅更新的难度较大，优先于公共属性的用地内通过更新修补设施，同时结合相关的奖励政策对更新建设行为进行引导。

图9存量潜力空间布局图及存量潜力空间一览表示意（资料来源：作者自绘）

（3）修补需求一本账：摸清人群的需求紧迫度

先根据人群空间分布特征理清人群的客观需求，例如青少年人群以及高学历人群主要集中于五常产业园区南侧（图10），该区域以高品质居住区为主，是北部产业功能版块的生活功能承载区域。可在此范围内重点引导教育设施的落位；老龄人群主要集中于闲湖城区域，可在此区域内引导医疗卫生和养老设施的落位。

图10不同人群核密度分析空间布局图（资料来源：作者自绘）

再根据调查问卷理清人群主观需求。结合街区内9个街坊问卷的统计分析，可以看出居民满意度低和需求度高的设施主要集中在体育设施、教育设施和文化设施。结合以上两个层面的分析，得出各街坊的需求紧迫度一览表（表1）：

表1 街坊设施需求紧迫度一览表（资料来源：作者自绘）

5.2.3刚弹结合制定规划方案

针对两个层级生活圈的规划方案（图11），优先落实应（宜）独立占地的设施，主要包括了教育设施、体育设施、医疗养老设施、社区公园。一方面考虑这些设施有独立占地的要求，另一方面考虑其需求紧迫且占地规模大，通过后续修补的难度较大。针对暂时不能明确用地的设施，包括文化活动中心、居家养老服务照料中心、残疾人之家等设施需要以生活圈潜力用地的形式进行增补，明确需要增补的内容以及总量，在后续开展潜力用地更新时，灵活落实。

图11 15分钟生活圈级修补方案布局图及一览表（资料来源：作者自绘）

5.2.4创新优化规划成果内容

首先建议调整容量控制表。结合最新正在编制的《杭州市城镇详细规划编制成果规范》内对容量控制表的要求，对存量地区的容量控制表进行调整，增加公共服务设施缺口修补总量以及具体增补内容两栏（表2），以便于引导下一步地块选址论证阶段中对公共服务设施的修补和落地，同时需要保证在允许提高的容量幅度以内。

表2 容量控制表优化调整形式（资料来源：作者自绘）

其次建议增加更新导则内容。在街坊指标控制表内明确详规层面传导的增补内容，例如YH120209街坊内，需要通过生活圈潜力用地灵活地增补社区公园4000平和室外综合健身场地1000平。同时建议存量地区街坊增加更新图则，图则需要表达范围内地块的编号、用地（及生活圈潜力用地）性质、建设状态等信息，明确有潜力增补配套的空间位置，方便引导落实（图12）。

图12 存量地区详细规划成果调整示意（资料来源：作者自绘）

6 结 语

此次研究首先要形成一份对存量地区详规编制创新重要性的共识。先行城市的经验表明，传统规划模式和规划方法在存量地区存在不适应性，必须对原有的规划路径进行变革，探索适合杭州的创新规划模式。其次需要形成一套存量地区详细规划的工作内容和路径，适应存量地区规划编制模式创新的逻辑。针对杭州 “详细规划-选址论证”两个阶段提出了创新性的规划编制技术要求。同时，为了支撑变革的开展，建议形成“X”的支撑体系，重点搭建一套衔接数据平台的数据内容，以及数据平台参与全过程管理的基本模式，借助平台提高规划编制和管理效率，包括缺口情况一表掌握，地块要求一键导出，修正信息实时反馈等。

注释及参考文献

注 释

依据《规定》，城市地区社区生活圈级公共服务设施分为半径适应型设施、行政适应型设施和其他适应型设施。半径适应型设施根据社区生活圈进行配置；行政适应型设施根据行政辖区进行配置；其他适应型设施是指其他单独拥有一套适应要求的设施。

参考文献

[1]朱超,王鹏. 城市更新片区统筹规划：存量开发时期协同控规管控的技术应对[C]//中国城市规划学会,成都市人民政府.面向高质量发展的空间治理——2020中国城市规划年会论文集（02城市更新）.中国建筑工业出版社,2021:764-772.DOI:10.26914/c.cnkihy.2021.033027.

[2]华秋实,候成哲,卢银桃等. 存量发展背景下杭州市老旧社区更新路径研究[C]//中国城市规划学会,成都市人民政府.面向高质量发展的空间治理——2021中国城市规划年会论文集（02城市更新）.中国建筑工业出版社,2021:994-1004.DOI:10.26914/c.cnkihy.2021.029647.

*本文为2023中国城市规划年会论文。