汤海孺：国土空间详细规划的价值创造及杭州实践

导 读

2025年11月23日，中国城市规划学会详细规划专业委员会年会在西安成功举办。杭州市规划委员会专家委员会，原副主任委员、教授级高级城市规划师汤海孺，在“详细规划地方实践分论坛”作题为《国土空间详细规划的价值创造及杭州实践》的学术报告。

汤海孺 杭州市规划委员会专家委员会 原副主任委员、教授级高级城市规划师

1 提出国土空间详细规划价值创造的背景

国土空间规划是国家推进生态文明制度建设、开展空间治理的重要平台。国土空间详细规划是国土空间规划体系中的落实总体规划要求的实施性法定规划，是国土空间管理的法定依据。

在计划经济时期，城乡规划的详细规划作为技术工具服务于建设项目的落地实施。进入市场经济时期，为顺应土地招拍挂制度的需要，详细规划演变出作为政策工具的控制性详细规划，为开发商限定开发权益（容积率、高度、密度等）与责任约束（绿地率、代征代建），为社会明确公共权益配置（公园、公服配套、交通市政设施等）。通过开发量与承载能力（公服配套、交通市政等）相平衡原则，管控出让用地的供给量和供给速度，对城市建设用地管理发挥着重要作用。

进入生态文明新时代，国土空间规划管控任务从原城乡规划的建设行为管控、原土地利用规划的土地资源管控转向全域用途管制和全民所有资源资产的管理（保值增值）；国土空间详细规划要为自然资源资产的有效配置、增值增效服务。

2025年中央城市工作会议指出，我国城市化正从快速增长转向稳定增长，城市从增量扩张阶段转向存量提质增效阶段，并提出建设现代化人民城市的目标要求。全国人口出现减量化、老龄化、少子化，房地产供求关系逆转，已从关注“有没有”转向“好不好”。这此情形下，国土空间详细规划将从主要为土地开发服务转向主要为城市更新服务。

浙江省发布的国土空间详细规划体系已将规划分为规划单元与实施单元两个层次，为服务城市更新留出了接口。为此，国土空间详细规划要服务于促进城市更新的“五个转变”：一是通过问需于民、问计于民、让利于民，让业主“当家作主”，激发业主自主更新动力，促进责任意识转变，从政府“要我改”转向业主“我要改”。二是通过顶层设计、规则制定和政策保障，激发社会资本参与更新的积极性，促进政府角色转变，从“代你改”转向“帮你改”。三是重视资源利用、资产增值、资本变现，破解财政投入依赖，形成“自我造血”机制，促进更新重点转变，从“设施更新”转向“资产运营”。四是因地制宜探索城市更新路径，促进更新模式转变，从政府主导的单一模式转向政企合作、企业主导、业主自主更新等多样化模式。五是发挥项目“肥瘦搭配”、资金统筹平衡、时序综合安排的统筹作用，促进更新方式转变，从碎片化的“项目更新”转向系统化的“片区统筹”。

2 国土空间详细规划价值创造的方向

（1）助力资源资产的保值增值

建构国土空间详细规划资源资产维度的指标体系、会计体系、评价体系。履行自然资源部的全民所有自然资源资产所有者和所有国土空间用途管制两项职责，承担“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”等所有者职责，对接“委托代理、清查统计、资产核算、储备管护、资产配置、收益管理、考核监督、资产报告”等自然资源资产管理制度框架，国土空间详细规划要引入自然资源资产底数、负债表、闲置低效、收益增效等经济学、会计学概念，建构用于核算单元-街区-地块资源资产变化的经济指标体系、资产负债表的会计体系、评价体系，服务于国有资源资产的清查核算、资产配置、收益管理等方面的需要。

促进自然资源资产配置提质增效。主要是运用金融资本手段打通资源沉睡闲置——资产价值释放——资本流动循环这一链条上的堵点，推进“三资三化”：一是推进资源资产化，开展资源的产权界定、价值评估和确权登记，包括不动产，作为工作基础；二是推进资产资本化，开展质押融资、股权投资等资本操作，让资产流动起来产生收益；三是推进资本证券化，通过权益凭证和交易，让社会共享价值，又方便资本退出。最近，湖北省开展了国有“三资三化”改革值得借鉴。它提出“三项原则”：一切国有资源尽可能资产化，包括国有矿产、林业、水利、能源、土地、数据等6类资源；一切国有资产尽可能证券化，包括实物、股权、债权、特许经营权、未来收益权等5类资产；一切国有资金尽可能杠杆化，包括趴在账上的“闲置和低效”两类资金；并通过四种方式——“能用则用、不用则售、不售则租、能融则融”，盘活国有资源资产，实现最大收益。这些措施可以应用在详细规划实施单元的实施方案编制之中。

推动从设施更新转向资产运营。与五年规划同步编制规划单元自然资源资产运营及保值增值计划，开拓规划应用的新领域。引入衡量资产利用情况的空置率、续租率、年租金增长率、年净收益等经济指标，积极采用功能优化、业态调整、品质提升、服务升级等举措，促进资产增值、租金上涨。

（2）推进国土空间详细规划的价值创造

坚守规划的价值导向。包括四个方面：一是通过空间资源合理分配以维护公共利益，体现公平公正、绿色、健康、安全韧性的要求。二是通过合理配置公共服务、公园绿地等设施、加强住房保障、实现美好生活和共同富裕，落实以人民为中心理念，关注“一老一小一青”等特殊群体，建设全龄友好城市。三是通过空间资源资产增值来赋能高质量发展，体现集约节约、结构优化、环境友好、品质提升、资产增值。四是通过社会治理共建共享来推进治理现代化，体现党建引领、协同治理、法治数治和“四问四权” 1。

围绕以下四个方面创造价值。一是赋能问题破解。通过制定适应存量提质增效的技术标准（如可以不低于现状水平实施）、退界等规定，促进危旧房改造、闲置低效资产盘活，并应对商业商务建筑面积空置率调控供应量等。二是保障目标实现。优化社区公共服务设施配置和推进邻里综合体建设，完善产业社区配置标准，妥善安排邻避设施，推进完整（未来）社区创建和“好房子、好小区、好社区、好城区”建设，提升资源资产价值。三是协同实施行动。加强条块协同和实施单元（规资）、更新单元（住建）、治理单元（民政）的协同联动，推进投建管运一体、促进策划先行、运营前置、资金平衡、项目落地。四是激活政策效能。通过制定不计容、扩面、统筹计绿等政策，释放政策红利，激发业主自主更新的动力。

3 促进国土空间详细规划价值创造的杭州实践

本报告主要结合构筑创新圈、生活圈和乡村单元三个方面加以阐述。

（1）构建创新生态圈，加速动能转型

城市动能转型离不开创新发展。杭州作为“天堂硅谷”，“六小龙”的出圈也有5公里创新生态圈的贡献。它由三个圈层所组成。1公里核心圈为创新策源、知识碰撞等核心功能；1-3公里内圈为技术转化、专业赋能等相关功能；3-5公里外圈为产城融合、规模应用等配套功能；而1公里核心圈正是以创新功能为导向的特色小镇（如梦想小镇），强调“聚产-营城-引人-富文”四要素高度融合的功能形态；再叠加更小尺度的邻里客厅（如天目里、玉鸟集），形成圈层分布、小街密路、用途多元、功能复合、场景多样、活力迸发的创新生态系统。详细规划为这一创新生态圈的实施留足了弹性。

（2）规划建设美好家园，促进品质提升

杭州是生活品质之城。详细规划为建设美好家园、实现美好生活提供系统解决方案和实施落地保障。按15-10-5分钟生活圈，推进公共服务均等化，实施建运一体+数字化平台+积分激励+邻里综合体+社群运营的完整（未来）社区。同时，以资源统筹、可持续运营为导向，积极创建街道全域未来社区。

建设美好家园要以“好房子”为基础。杭州积极探索以浙工新村为代表的危旧房小区居民自主更新，通过规划指标调整、扩面及不计容激励、政府补助等方式，引导业主成为出资主体，努力将存量房改造成“好房子”，走出一条“政府引导、业主主体、街社协同、市场参与”的更新之路。

（3）规划乡村共富单元，促进共建共享

建设共同富裕示范区是中央赋予浙江的使命，而乡村共富则是实现共富的重要内容。杭州按城乡区域共富要求组织乡村共富单元，开展乡村单元规划，实施分类引导、严控增量、适度减量、调活流量的“三量”调控、全域整治。其中，单元层面强化规模统筹，分村层面合理分配规模容量。努力发挥“平台共搭、资源共享、设施共建、产业共兴、品牌共树”的共建共享优势。最后，以淳安县汾口试点为例，探索了推进空间共谋、生态共保、产业共促、设施共享、多元共治的规划实践。