导读

城市财政议题在城市更新中扮演着至关重要的角色。中国城镇化从物质快速新建主导发展转入空间低速扩张品质时代后，大量老旧城区巨大更新需求浮出水面。《城市规划学刊》作为城市规划专业知识集聚地，期望这期史无前例的城市新财政支撑城市更新的主题笔谈探求财政可持续的城市更新机制、模式和路径。

为此，本刊编辑部特邀10位专家进行“城市公共财政可持续的城市更新”学术笔谈，希望能够为城市更新实践提供有益的思路和参考，推动政策制定者和实践者们共同致力于构建更加可持续和公平的城市发展未来。

作者|

王伟 中央财经大学政府管理学院城市管理系主任，副教授

城市规划是镶嵌在巨大国家与社会机器中的一个系统，平衡调节着空间生产供给与空间需求满足之间的关系，发挥着空间价值发现、价值创造、价值分配、价值调节的作用。人、地、财三者之间的供需逻辑与关系从根本上决定着城市规划的价值生成机制。

1978 年改革开放序幕拉开，40 余年间我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，巨大成绩的背后规划发挥了重要的价值生成与创造作用。这些成绩也给人们造成一种惯性思维——增长是“自然”的，只有增长才是“正确”的。如果说2013 年底中央经济工作会议提出“新常态”是对发展阶段的一种战略预判，那么2021 年底中央经济工作会议做出的3个判断：需求收缩、供给冲击、预期转弱，则是对现实形势的理性认识。这意味着城市规划工作的价值生成环境条件已发生重大改变，价值生成的运行逻辑也亟须做出改变。

如果仔细观察比较中国40 余年来的城镇化高速发展和西方200余年的城镇化发展历程，我们会发现两者的发展模式有很大的不同。西方城镇化可以视为一种“产业经济主导的价值生成模式”。我们用几十年时间完成并部分赶超西方200 余年工业化城镇化进程，除了后发优势，还有一个重要原因就是走出了一条“地租经济主导的价值生成模式”的发展路径。这种模式导致我们与西方发达国家相比，至少存在两个短板：一方面是以房地产为代表的产业链成为经济支柱，并与出口导向型经济互为一体两面，导致地方实体产业经济受到挤压，而缺少强健产业支撑导致自我造血能力不足成为制约中国城市发展的阿喀琉斯之踵；另一方面，因土地等初级资源要素投入的回报获利的便捷性，使得地方政府患上“土地财政依赖综合症”，以地生财，以财养地。

今天的规划转型不是用增量规划向存量规划转型简单定义的，而是需要系统性的重新定义，从以地为本开始向以人为本转变，从资源型配置规划向资产运营型规划的转变，更加亟须从“财”（政府的公共财政与市场的社会资本） 的视角理解并提升城市规划的“生财、聚财、营财、理财、节财”之道。

面对新阶段供需关系的深刻变化，城市更新行动以人民为中心，空间建设是“体”，财源建设是“魂”，不仅要寻求项目层面的财务平衡，更要着眼于城市层面的财政健康可持续。以财源建设为导向重塑城市规划价值生成逻辑，推动人-地-财三大子系统协同耦合，修复政府、企业、居民资产负债表，助力中国城镇化跨越中等收入陷阱。

1. 需求牵引，以人生财。人是价值创造与实现的根本源泉，人的需求是否得到公平有效的满足是评判准绳。从增量规划向存量规划转型，本质上是土地供给驱动型增长路径向人本需求牵引型发展路径的转型。解决过剩问题，不仅从供给侧入手，更要从需求端着力，要知道用户在哪里，需求什么，需求多少，谁来供给，供给什么，供给多少，构建基于“需求—权益”的优质城市空间资产清单，从全局视角进行资源资产调配与活化，减少城市更新行动产生“新的过剩”的可能性。

2. 空间活化，以地聚财。土地财政在城市发展的各个阶段都有其存在的合理性,但需要不断调整以适应城市发展的要求。城市更新阶段的规划面临更多的是存量空间资产的再活化、价值再创造，政府应通过制定科学合理的规划和土地政策，引导社会资本向能够做好将更新活化收入用于弥补城市公共服务的历史欠账、用在保障城市可持续发展的公共服务之上、用于打造支撑城市长期发展的造血功能的领域，促成空间“瓤”的服务、内容、产品迭代升级，创造新的稀缺价值，引领消费需求，形成善平衡、可持续的现金流。

3. 运营前置，以业营财。不同财务平衡思路在很大程度上影响并决定着城市更新的模式和路径。从“拆改留”到“留改拆”的城市更新政策导向，使得地方政府、社会资本很难再像过去从土地与房产交易的收益上涨中获得巨额回报。这就需要以终为始，由“开发方式”向“经营模式”转变，项目策划、规划设计、建设运营一体化推进，规划师要具备更加前瞻的产业策划与财务分析技能，从政府财政预算、社会资本参与以及银行融资贷款等不同角度测算财务解决方案，促成各方共识。通过高质量业态和稳定的投资回报率吸引优质长期投资者。积极探索城市更新投融资思路与路径。

4. 规财统筹，以效理财。现代城市规划的开山之作《明日的田园城市》提出对资金的来源、土地的分配、城市财政的收支、田园城市的经营管理等方面的实施建议，而《新城市议程》开篇宣言便指出“我们的城市和人居应该是有规划、有设计、有资金、有发展、有治理、有管理的”。笔者所译联合国人居署编著的《财政规划——写给城市领导者》更是对全球代表性的城市财政管理、城市建设融资理论与实践进行梳理。为此，加强我国城市规划与财政规划、财政政策的协同，规划编制阶段可增设投融资专项规划、存量资产盘活专项规划，与总规、详规进行衔接，在规划实施阶段强化财税政策配套设计、财政绩效评估、城市财政健康体检评估，建立以空间-财政协同绩效评估机制，实现合理的资金分配、严密的风险监管和透明的财务公开，保障更新行动行稳致远。

5. 智慧赋能，以数节财。面对当前地方过紧日子的财政状况，除了开源还要节流。从过去不问后果、不计投入的粗放建设花钱模式，转变为关注收益、关注财务平衡的精明运营理财模式，可借助数字化科技力量，让规划决策更精准。依托国土空间规划实施监测网络（CSPON） 建设，可以开发建设国土空间财务模型，与财政部门打通数据的智能归集和共享互通，合理安排每一笔财政支出，监测每一笔财政支出的使用状况，促使财政资金由粗放型经营向集约型、高效型转变；另一方面监测好城市更新的二次增值收益并形成科学的激励与退出机制，以确保这种增值的可持续性。

“生财、聚财、营财、理财、节财”五个环节紧密相连、互相促进的整体，可植入新时期的规划人才培养和教育体系，帮助规划师“换脑”，从而更加胜任复杂的城市更新任务。

最后，笔者希望表达一个观点：进入城市更新时代，规划工作不是变弱了，而是变得更加重要，而我们还面临两个非常关键的问题：谁来为城市更新付费？谁来为城市更新操盘付费？前者关系着如何构建新的财务平衡模型，后者关系着能否支持规划师队伍的持续健康发展，回归规划能够创造价值的原点。