刘云中：推进城乡融合，稳步提升城镇化水平

导读

7月14日-15日，中央城市工作会议在北京举行。会议强调了建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的目标，并部署了城市工作7个方面的重点任务。中国城市规划学会为深入学习贯彻本次会议精神，特别邀请专家学者撰写一系列笔谈文章，共同探讨中国特色城市现代化新路子。

作者 | 刘云中  中国城市规划学会区域规划与城市经济专委会委员，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员

中央城市工作会议指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，需要进一步优化现代化城市体系，促进大中小城市和小城镇协调发展，促进城乡融合发展。

缩小社会保障差距加快城乡区域融合发展。在社会保障方面，城乡区域间的统筹机制基本完善，2014年发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，这标志着我国统一的城乡居民养老保障体系正式建立。2016年印发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，实现了城乡居民基本医疗保险的制度融合。但社会保障水平在城乡区域以及保障类型适用方面仍然存在较大差异，就全国平均水平而言，2023年城乡居民的人均基本养老金与城镇职工的人均基本养老金差距明显，前者仅为后者的5.7%，也就是有近17倍的差距。而在参加城乡居民基本养老保险的人中，农村居民占绝大部分，城镇职工和城乡居民基本保障之间的差异在实体上仍然是城乡保障水平差异的一个反映，这迫切需要缩小保障水平的差距，降低要素流动成本，更好地促进城乡融合。

社会保障实现了省级统筹，省内差距体现在不同保障制度之间，而且省际之间差距也很大。2023各省职工人均基本养老金是居民人均基本养老金的倍数在3.43到38.1之间，各省职工人均基本医疗支出是居民基本医疗支出的倍数为2.5到8.2倍（表1），职工和居民之间的社会保障水平有着较大差异。而在内地31个省份之间，职工基本养老金的最大最小比为3.74倍、居民基本养老金为11.46、职工基本医疗支出为2.2、居民基本医疗支出为3.44，这比各省份之间可支配收入的差距要大。

表1  2023年各省（直辖市、自治区）职工--居民间社保的差异

数据来源：根据《中国统计年鉴》2024数据计算得到。

如果将各省的城镇化水平考虑进来，不难发现随着城镇化水平的提升，各省份内部的社会保障程度的差异是缩小的，即呈现负相关关系（见下图），表明需要较为稳健地提升城镇化水平，缩小社保差异。

从优化城市体系的角度，需要让城市群和都市圈发挥更大的作用。城市群和都市圈是城镇化的重要形态，都市圈是加快转变超大特大城市发展方式的重要措施。需按照通勤便捷高效、产业梯次配套、生活便利共享的目标培育一批同城化程度高的现代化都市圈，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”发展，实现“零距离”换乘和一体化服务，提升城际通勤效率。顺应产业发展规律、推动中心城市与周边城市形成“总部+基地”“研发+生产”“生产+服务”的协作，构建中心至外围梯次分布、链式配套的产业格局。加快公共服务共建共享和市场一体化建设，有序疏解超大特大城市中过度集中的高等教育和优质医疗资源，与周边城市开展优质中小学、三级医院等多模式合作办学办医，为都市圈同城化创造良好的人文环境。