自2015年中央城市工作会议以来，我国城市设计的发展进入了新的阶段。近年来，城市设计在统筹建设实施、促进基层治理等方面的重要作用得到了广泛认可，但目前城市设计制度建设的方向尚不明确。纵观一些国家的城镇化发展历程，城镇化率70%左右正是各国建立城市设计制度的关键时期，当前我国城镇化水平已经达到66.16%，建立城市设计制度可谓迫在眉睫。本文以英国、美国、德国、法国、日本、韩国、新加坡七个发达国家的城市设计制度为研究对象进行比较研究，从城镇化发展阶段和治理传统两个方面入手，深入剖析各国城市设计制度建设的经验得失，以期为我国在关键时期的城市设计制度建设提供参考。

1.城镇化阶段与城市设计制度

城市设计制度的建立与所处的城镇化阶段关系密切。在城镇化曲线上， 70%节点是城镇化速度放缓的拐点，在经历快速扩张后这一阶段更注重管控城市建设的品质，城市设计制度也应运而生。现代城市设计正是诞生于处于城镇化率70%拐点的美国。彼时美国亟需引导高品质城市建设的技术手段，现代城市设计很快成为美国改革既有区划制度的有力工具。不久，城市设计也被几乎处于同一城镇化阶段的德国和法国所采用。与之相对，英国由于城镇化率已达80%，进行制度变革的需求并不强烈，因此英国的城市设计始终带有一种补丁式的特征。日本、新加坡和韩国都是二战后逐步发展起来的亚洲国家，在城镇化率拐点到来之前就接触到了城市设计的概念，对城市设计的不同理解使其走向不同的制度建设道路。

2.治理传统与城市设计制度

城市设计制度作为一种空间政策，还与各国的治理传统紧密相关。受法律体系影响，世界各国基本上形成了海洋法系和大陆法系两种治理模式，受此影响也形成了城市设计制度的两种范式。

2.1 海洋法系与设计审查

海洋法系强调以公序良俗判断是非，由普通人组成陪审团进行审判，并进一步形成判例，主要影响英国、美国、新加坡等国家。在治理模式上习惯采用委员会审查、法院司法审判等方式建立制度。海洋法系国家的城市设计制度普遍以城市设计审查为核心手段。

具体而言，英国实行以自由裁量为典型特征的城市设计审查制度，审查结果直接决定建设项目能否批准。审查由各地方的审查委员会负责、具有较强的主观性，甚至会受到社会经济、党派政治等因素的影响。

美国的城市设计制度包括两方面：一是应用城市设计编制区划；二是以城市设计导则为依据开展设计审查。与英国相比，美国的区划制度已经加入了城市设计管控的有关内容，虽然城市设计导则没有强制效力，但美国的城市设计审查总体上较英国更为有效。

新加坡同样实行城市设计审查制度，还形成了与审查制度相配套的城市设计预研究、法定化的城市设计导则、开发控制手册等制度内容，使新加坡的城市设计审查有据可依，审查主观性大为下降，更能稳定管控城市建设品质。

2.2 大陆法系与设计管制

大陆法系强调以系统化法律体系为基础，由法官解释法律并进行审判，判例无法作为审判依据，主要影响法国、德国、日本、韩国等国家，在治理模式上习惯建设体系化的规章制度、授权行政机关执行管制，大陆法系国家的城市设计制度普遍以立法授权和设计管制为核心手段。

具体而言，德国自1960年《联邦建设法》颁布以后就形成了土地利用规划和建设规划两个体系，分别管控土地开发和城市建设。后者实际上以城市设计为主要编制手段，将城市设计作为建设实施的直接依据，政府部门可依此开展设计管制。

▲ 图1 | 德国规划建设体系及其法律授权关系示意

图片来源：根据吴唯佳，郭磊贤，唐婧娴. 德国国家规划体系[J]. 城市与区域规划研究，2019(1)：138-155绘制。

法国自1973年《城市规划法典》颁布以后，在地方城市规划的基础上设立了协议开发区制度，在协议开发区编制城市设计并实行协调建筑师（城市设计总师）制度，使城市设计可以直接指导实施，确保建设水平的高品质。

▲ 图2 | 法国规划建设体系及其法律授权关系示意

图片来源：根据陈洋. 国土空间规划背景下的控规全覆盖方法探索：基于法国地方级城市规划的经验[C]//中国城市规划学会.面向高质量发展的空间治理——2020中国城市规划年会论文集. 北京: 中国建筑工业出版社，2021:140-150绘制。

韩国在2000年颁布的《城市开发法》中明确了城市基本规划和城市管理规划两个体系，城市管理规划以城市设计制度为核心内容，直接衔接和管控建设实施，与德国、法国的制度体系高度相似。

▲ 图3 | 韩国规划建设体系及其法律授权关系示意

图片来源：根据唐燕，金世镛，魏寒宾. 城市规划设计在韩国[M]. 北京: 清华大学出版社，2020：1绘制。

总体来看，海洋法系国家实行的设计审查制度是否有效，取决于行政管理的介入程度，是较为被动的城市设计制度。而大陆法系国家普遍实行的设计管控制度中城市设计发挥的作用更加主动，直接作为城市建设管制的依据。

3.后发国家的三条道路

日本、韩国和新加坡3个国家，在发展历程和特征上和中国较为接近，尤其是3个国家在城市设计制度建设上形成了三种不同的道路，对中国具有重要的借鉴意义。

日本在1960年引入城市设计后，以明星建筑师的实践为引领从而达到发展高潮。然而后期因受土地权属、政治因素、专业教育等各种原因的影响，城市设计没有了制度需求和社会需求，从而转移到历史街区保护、景观塑造、街区营造等小尺度建设中，几乎被建筑设计所取代。

韩国在20世纪60年代中后期引入城市设计，但在此后的十几年间，城市设计的作用都很不明确，直到1980年城市设计纳入《建筑法》才初步形成可操作的制度框架。然而，20世纪90年代韩国又在《城市规划法》中提出“详细规划制度”，导致了近十年的制度混乱，直到2000年《城市开发法》将城市设计和详细规划合并为地区单位规划，制度体系框架才最终得以理顺。

新加坡在20世纪60年代独立后，邀请联合国规划专家协助编制概念规划，广泛学习世界各国的规划设计成功经验。在1971年首版规划中，联合国专家就特别提出精细化城市设计管控的重要性。以此为出发点，通过明确城市设计法定地位、设立城市设计主管机构、编制法定城市设计导则并实行审查制度、将城市设计条件纳入土地条款等措施，新加坡的城市设计得以深度融入到城市规划建设体系之中。

对比日本、韩国和新加坡的城市设计制度发展历程可以发现，城市设计制度并非在实践中必然产生，也难以自下而上形成，只有开展顶层设计才能构建起行之有效的制度框架。

4.关于我国城市设计制度建设的讨论

当前我国已接近城镇化率70%的窗口期，建立城市设计制度可谓正当其时。由国外经验可见，城市设计制度的建立需要结合自身治理传统、社会共识等因素，需要开展系统化的顶层设计、特别是通过法定化手段明确制度框架，实现城市设计制度与建设实施体系的结合，方能发挥实效。

由此进一步从以下四方面提出我国城市设计制度建设的建议。

一是强化设计管控，突显实施导向。在法定规划确定的城镇开发边界范围内，可通过城市设计制度将规划管控和各类设计要求统一转译为设计管控，进一步统筹指导建筑、景观等工程设计。只有高质量的设计才能指导建设高品质的城市。

二是明确法定地位和主管机构。城市设计制度与建设实施紧密关联，建议以城市建设主管部门为主体，优先通过部门规章等形式明确制度框架，逐步推动城市建设领域的立法进程、最终实现法典化发展目标。

三是优化完善设计审查制度和建设许可制度。建议将目前实行的多项审查内容合并为由城市设计牵头、包括各专业设计领域在内的综合审查机制，简化管理流程，并将设计审查作为核发建设许可的依据。

四是推进城市设计人才队伍建设，建立多维度城市设计师制度。随着城市设计制度的建立，需加快推动专业人才队伍建设，因地制宜实行不同维度的城市设计师制度，借助专业力量发挥城市设计统筹协调和空间治理的重要作用。

作者| 韩靖北  中国城市规划设计研究院高级工程师、注册城乡规划师、一级注册建筑师，中国城市规划学会会员。

【基金项目】“十四五”国家重点研发计划(2022YFC 3800301)；住房和城乡建设部科技计划项目(2021-R063)。