导读

9月7-9日，2024中国城市规划年会在合肥召开。9月9日上午，由华南理工大学建筑学院、同济大学建筑与规划学院、浙江大学土地与国家发展研究院三家单位共同承办的学术研讨会十九“可持续城市更新法律与政策”邀请来自规划、土地与法律三个专业的专家学者，共同探讨城市更新规划制定、规划实施的法治逻辑，通过不同学科视角的沟通交流，打破专业壁垒，建立对话机制，共同为存量发展背景下城市更新制度的设计和完善献计出力。

本次研讨会由学会理事、详细规划专委会委员，华南理工大学建筑学院城市规划系系主任、教授周剑云主持，会议邀请学会副理事长、厦门大学赵燕菁教授，学会理事、国外城市规划分会主任委员、清华大学建筑学院谭纵波教授，学会常务理事、江苏省南京市人大常委会副秘书长、研究员级高工叶斌，学会规划实施分会委员、杭州市政协城市建设和人口问题资源环境委员会原主任、一级巡视员、教授级高工何明俊，华东师范大学法学院凌维慈教授，浙江大学公共管理学院靳相木教授，学会城乡治理与政策研究专委会副主任委员、同济大学建筑与城市规划学院副院长耿慧志教授做学术报告，并就报告内容和衍生话题与现场听众进行分享交流。

主持人：周剑云  学会理事、详细规划专委会委员，华南理工大学建筑学院城市规划系系主任、教授

周剑云教授首先介绍本次研讨会的主旨。党的二十届三中全会提出“要建立可持续的城市更新模式和政策法规”，然而，进一步实施城市更新行动面临多方面的挑战。规划的效力很大程度上取决于规划的形式，法律作为规划具有强制力的呈现方式，是规划研究领域的基础和核心问题。本次研讨会邀请来自规划、法律、土地管理的专家围绕城市更新法律和政策展开讨论，旨在创建跨学科的沟通平台，对城市更新既有权利格局、规划干预机制以及未来权益分配等关键问题展开多领域、多层次的讨论，以期促进各领域知识的对话、交流和整合，从而凝聚共识、激发创新，共同探讨可持续城市更新的法治化解决方案。

城市更新的制度障碍：形成与破解

赵燕菁学会副理事长，厦门大学教授

赵燕菁教授首先指出我国在城市化转型阶段的制度摩擦。他表示现有土地法规和政策是为增量时代定制的，基于1990年《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》形成的土地出让制度本质上是按照“终极规划”用途一次性收费，并实行严格的用途管制制度。城市进入存量更新后，适应更新需要的法律法规严重滞后，进而堵塞自主更新之路，抑制低效用地盘活。

赵燕菁教授将存量更新总结为三要素：用途、强度、年限。主要体现在：一是改变强度，即“加高加胖”；二是改变用途，即低价值改高价值；三是改旧为新，即体现区位价值。

最后，赵燕菁教授提出四点制度修正建议：一是从批租到年租，允许物业根据市场变更用途（负面清单禁止的除外），然后根据实际使用用途收取不同标准的“年租”；二是阻止产权细分，现有法律所有权和处置权合一，产权细碎化叠加财产税缺位，自主更新主体灭失，这时就需要重建产权，确保物业的处置权不被分割；三是创建虚置产权，以房改、房地产税、补地价、财产税等方式对各类产权争议住宅进行产权合法化；四是非标审批路径，针对无法满足现有审批程序、规则、标准、条例的情形，在不恶化现有规划条件的情况下，自动获得更新许可，并出台专门针对城市更新的技术规范和条例。

城市更新中的开发权浅析——兼论中日间的异同

谭纵波  学会理事、国外城市规划分会主任委员，清华大学建筑学院教授

谭纵波教授围绕开发权探讨城市更新的权利问题。首先指出高速城镇化时期城市土地开发权主要由规划赋权产生，而非派生自所有权。接着从城市更新的开发权特征出发，点明更新背景下权利人对源自所有权的开发权（用益物权）权利意识回归，但开发权的生成（扩增）仍然依赖规划赋权，继而推导出深层问题——开发权派生自所有权还是由规划赋权？

谭纵波教授以北京案例为引子，指出非增量型城市更新作为一种普遍的更新形式，其开发权总量基本保持不变，现行法规、政策、规划等均未将开发权视作一个问题，但开发权仍然客观存在的现实矛盾。

最后，分析日本城市更新中权利与权力关系，指出日本基础性开发权源自土地所有权并由城市规划所限定，未突破基础性、普遍性开发权管制的建设不属于城市更新；城市更新中的增量开发权由法定城市规划赋权，物业产权人是城市更新不可替代的主体。谭纵波教授以城市更新的权利视角提出有关更新动力、依据、利益分配、主体定位等问题，并说明日本经验可能的参考价值。

自主更新几个关键问题的思考

叶 斌  学会常务理事，江苏省南京市人大常委会副秘书长，研究员级高工

叶斌理事从规划管理实践出发，提出新工作背景下城市更新需要重新定义和科学分类。将城市更新的概念进行扩充并指出城市更新分类的关键维度在于对待不动产权利人的态度，由此将城市更新分为旧区改造（征收拆迁为主）和有机更新（自我更新为主）。

基于对城市更新的再认识，以浙工新村为案例提出自主更新关键的核心问题在于原业主的权利与义务。列举自主更新的几个政策设计问题和难点：一是土地使用权人（原权利人）在土地出让合同存续期有对地段再发展的动议权利，但没有决策权利；二是如何重新设定发展权利以及对增值收益的分配问题；三是自主更新中的责任主体、共识达成和政府角色定位；四是自主更新的前期策划应与城市体检评估、城市周边要素整合联系在一起；五是其他连带的诸如正负面清单审批制度不闭环等的机制问题。

最后，叶斌理事提出四点工作建议：一是要充分认识城市更新的复杂性和艰巨性；二是鼓励基层创新尤其是有机更新的制度创新；三是在制度创新的同时，还要高度关注城市设计和建筑设计工作；四是要学习政策、熟练运用政策。

耿慧志教授对前半场报告做出总结。耿慧志教授总结可持续城市更新政策与法律需要补缺完善。快速城镇化时期的规划法规难以在城市更新时代继续全面适用，继续在法律政策方面补缺完善的；需要勇于决断。开发权的清晰界定面临诸多难题，特别是开发权的引导方向还面临着灵魂的拷问，但我们仍需勇于决断；需要系统指导。自主更新是现阶段以及未来我国城市更新的一个重要组成部分，需要学界系统的研究，政府给予明确的指导。

可持续城市更新政策与法律的几个基本问题

何明俊  学会规划实施分会委员，杭州市政协城市建设和人口资源环境委员会原主任、一级巡视员、教授级高工

何明俊主任从五个方面探讨可持续城市更新政策与法律。一是可持续的城市更新需要法治；二是城市更新涉及土地权利，包括民法规范的用益物权和公法规范的土地发展权。对待土地发展权要运用整体主义方法论。以平等原则为基础，通过界定土地发展权的归属与二次分配来实现社会的公平公正。土地发展权应当由法律规定或者是法律授权的方式获得；三是可持续城市更新的政策，包含一般性政策和老旧小区更新改造政策，两者都需要政府的适度补助作为推进城市更新的重要条件；四是重视城市更新中的相邻关系；五是基层协商民主对于推进城市更新、解决人民群众在建设过程中的矛盾具有重要意义。

城市更新中建筑物用途变更的法律问题

凌维慈 华东师范大学法学院教授

凌维慈教授从法律的视角剖析建筑物用途变更涉及的法理和法律实践问题。首先指出城市更新中建筑物用途变更现象十分普遍。基于此现象，分析建筑物用途变更的法律风险，包括变更的合法性存疑，变更后法律效果呈现不稳定状态，以及可能出现侵害利益相关人权益与公益的问题。

凌维慈教授认为建筑物用途变更的法律定位与许可本质无异。此外，用途变更大量的表现形式是非要式行政行为，致使法律效力不足，可能会为后续工作带来法律风险。

凌维慈教授认为建筑物用途许可要件放松后会带来行政机关裁量权变大的问题，约束裁量权的标准变得复杂。规划类似抽象立法，往往会不适应社会经济发展，因此制度上需要在规划制定、规划许可的具体依据（技术基准）、许可决定的相关制度中作出适应经济社会发展的制度设计。

最后，凌维慈教授提出建筑物用途变更法律问题的三个解决途径：一是规划实施的行政裁量权控制；二是规划弹性制度；三是和其他法秩序衔接。

城市更新的法律适用困境及解决方案

靳相木  浙江大学公共管理学院教授

靳相木教授从城市更新的法律适用困局及其成因和城市更新的法律规制逻辑与路径两部分展开报告。

靳相木教授认为城市更新关涉公共利益，需要物业权人与地方政府联动。而增量扩张时代的相关法律法规在物业权人一侧，未建立土地使用权和房屋所有权的更新权能制度；在地方政府一侧，未赋予地方政府推动城市更新的体系化行政职权，由此形成城市更新的法律适用困局。

靳相木教授从城市更新立法坚持问题和目标导向、城市更新作为法律调整对象两个逻辑起点提出城市更新的法律规制路径：一个基础是对物业权利人的更新权予以私法规制；三条进路是沿着规划行政、干预行政和给付行政对地方政府履行城市更新职权予以公法界定和规制。

推进城市更新需要地方规划法规的创新探索

耿慧志  学会城乡治理与政策研究专委会副主任委员，同济大学建筑与城市规划学院副院长、教授

耿慧志教授指出地方立法有探索创新空间，立法成果多样，报告结合地方立法实践和案例提出城市更新的四点创新探索。

一是按需划定更新单元。根据用地权属和使用现状划定更新范围的方式，合理划定城市更新单元。更新单元的划定主体应涵盖“协同治理”的政府、“兼顾公益”的企业、“深度参与”的公众，以及“多元定位”的专业群体等主体。

二是推进功能叠加融合。面向不同功能空间，建立全流程技术体系。结合不同地方需求，创新多样化实施政策。

三是借力新兴媒体推动。网红新媒体对城市更新的推动作用与日俱增，各地受媒介影响的程度和机制不同，需探索不同的地方法规加以疏导和利用。

四是突破既有实施规范。实施操作受到既有规范制约，需要因地制宜地探索兼具刚性和弹性的城市更新实施相关地方法规。各地需要结合实施环节的问题需求，灵活制定基层政府职能相关地方法规。

周剑云教授总结后半场报告聚焦城市更新对既有权利格局进行调整所衍生的法律和规划工具问题。增量时代开发规划在解决增长的问题，存量时代更新规划则是解决利益的协调和平衡问题，规划工具需要与时俱进。

在讨论环节，专家学者就报告内容和研讨会主旨展开互动交流，现场观众积极提问。讨论议题围绕城市更新的权利和制度构建展开，理论层面涉及土地开发权的界定，职能部门的行政关系等话题；实践层面涉及老旧小区、城中村、农村集体建设用地、收缩城市的更新制度与实践等话题。专家学者们各抒己见，基于自身的专业视角和实践经验给予解答，现场反响积极，气氛热烈，研讨会取得圆满成功。