周岚 丁志刚：面向中国式现代化的城市更新行动

近日举行的中央城市工作会议强调，要“以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子”。

中共二十大提出“实施城市更新行动”，中共二十届三中全会明确要求“建立可持续的城市更新模式和政策法规”。今年4月25日，中共中央政治局召开会议，明确要求“加力实施城市更新行动”；5月15日，中办、国办印发了《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》）。《意见》围绕实施城市更新行动，提出了总体要求，明确了阶段目标和主要任务，系统推动好房子、好小区、好社区、好城区建设，促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市，并从强化支撑保障和组织实施角度明确了一揽子的针对性政策举措。《意见》的出台标志着我国城市更新工作从试点探索迈向全面推进，对于推动中国城市开发建设方式转型具有重要意义。

城市更新行动是中共中央推动城市高质量发展的综合性战略，对于城市更新行动和《意见》的理解，不能限于简单的工程建设导向，而要用战略思维和系统观念来认知，要放在推进中国式现代化的时代背景下，从认识、尊重、顺应城市发展规律，一体落实中共二十大提出的“推进以人为核心的新型城镇化”以及中共二十届三中全会提出的“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平”等要求的高度，来深刻理解城市更新行动的内在逻辑，从而更好地实施城市更新行动。

中国式现代化背景下的城市更新行动

改革开放以来，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，从1978年到2024年，城镇化率从17.9%上升到67%，期间7亿左右的人口实现了从乡到城的转移。在这史无前例的城镇化进程中，中国不仅没有产生大多数发展中国家普遍面临的贫民窟问题，还抓住机遇极大地提高了全社会总体居住水平，城镇人均居住水平从1978年的6.7平方米增长到如今超过40平方米，解决了世界上最大规模人口的“住有所居”问题，实现了“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”的中国千年人居梦想。同时，中国城市的核心竞争力显著提升，根据2024年10月发布的《2024年全球城市指数报告》，中国有3座城市进入全球前10，一大批中国城市的全球排名显著上升；中国城市规划建设的经验也得到了国际专业同行的肯定认同，根据近几年的“全球高等教育学科评级”结果，中国城乡规划学的评级（A）已优于现代城市规划源起且积淀深厚的西方发达国家。

当前中国城镇化率已从快速增长转向稳定提升，中国人口则在2023年达到峰值，根据相关机构的预测，到2035年“基本实现现代化”时，中国人口总量在13～14亿左右，城镇化率在73%～75%左右。按此分析，未来城镇人口增量占中国城镇人口总量的比例将不到10%，而快速发展阶段“土地城镇化”快于“人口城镇化”的现实，决定了城镇土地未来增量的占比更低。正是在这样的背景下，中共中央审时度势做出判断：中国城市发展已从大规模增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重阶段，并明确实施城市更新行动，推动城市发展方式转型，推进以人为核心的新型城镇化。

新征程上国家推动的城市更新行动，不同于过去新区开发建设“征地拆迁—基础设施建设—土地出让—房屋建设—房地产销售运营”的模式，也不同于西方城市针对衰败港口、工业等地区推进的城市复兴和更新改造，它是面向中国式现代化的城市空间再生产，旨在一体推动城市高质量发展、高品质生活和高效能治理，也呼唤具有“中国特色、中国风格、中国气派”的城市发展理论和实践的不断创新。

系统施策推动城市更新行动

虽然中国新发展阶段的增长逻辑有所变化，但城市空间依然是中国高质量发展的关键载体。如果说在以新区建设、增量扩张为主的快速城镇化时期，是蓝图式城市规划和土地出让的空间供给引导着城镇发展。那么，在存量更新为主的年代，是经济社会转型升级的发展需求和内生动力决定了城市更新的地点、内容、方式和可持续性。因此，城市更新行动不仅是建筑更新和空间焕新，更是支持和推动城市经济、社会、文化、生态不断提升以及科技创新发展的互动过程和综合抓手。

城市更新行动的综合性和复杂性，决定了城市更新工作必须坚持系统谋划、统筹兼顾。一是要坚持问题导向，以人民为中心，更加关注补齐民生短板，统筹发展和安全，着力解决累积的“城市病”问题。因此，《意见》将“既有建筑改造利用”和“老旧小区整治改造”列为首先需要完成的主要任务。二是要兼顾目标导向，不断满足人民群众日益提高的品质生活需求，推动经济发展转型，支持低效工业用地和闲置商业设施的再利用，推动城市成为新经济发展、新型基础设施建设和人工智能、互联网、物联网运用的综合场景，同步推动房地产新模式的构建。因此，《意见》明确要求坚持系统观念、规划引领。三是要突出效果导向，《意见》明确要求坚持实事求是、因地制宜，尽力而为、量力而行，不搞劳民伤财的“面子工程”“形象工程”，务实健全完善“以需求为导向、以项目为牵引的城市更新体制机制”。

在城市更新行动的空间谋划上，要按照《意见》要求在全面开展城市体检评估、强化城市设计引导的基础上，构建“点线面融合发展”的城市更新项目库。“点状”城市更新项目，应坚持“有什么问题就治理什么问题”“缺什么功能就补什么功能”的务实态度，比如适老化改造、闲置建筑再利用、口袋公园建设等；“线型”城市更新项目，应基于“较小投入、较大产出”的综合最优思路，将城市中既有的文化遗产、创新资源、特色资产等“找出来、串起来”，通过城市更新行动和数字赋能使之“活起来、火起来”，比如许多城市有散布的大学、创新园区，还有众多的历史遗产、文化空间、山水资源和绿地广场等，应通过城市设计的艺术构建，将散布的各类特色资源资产“碎片”用城市绿道、滨水蓝道、健身步道、特色街道串联起来，形成体系化的创新空间网络、绿色生态网络、文化感知网络、城市特色体验网络，也让市民、游客和创新创业者更好地体验感知城市的宜居宜业宜游环境；“面上”的城市更新项目，要更加关注老城区的当代复兴，要在严格保护城市文化遗产的前提下推动有机更新，让老城区成为城市中最有历史积淀、最具文化特色，同时也是最有当代城市生活烟火气的魅力地区。

进一步全面深化改革永远在路上

《意见》以切实推动更新行动和项目实施为出发点和落脚点，明确要构建“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系，并提出要不断完善适应城市更新的工程项目建设实施管理制度，形成从宏观战略到微观项目、从规划编制到项目审批的闭环实施机制。同时明确了用地政策、建筑用途转换、兼容使用、容积率奖励、多元化投融资方式，以及健全法规标准等针对性的务实政策举措，为有力有序有效推动城市更新落地实施提供了制度安排。

《意见》要求到2030年实现“城市更新体制机制不断完善”的目标，这说明城市更新行动是改革破题、动态完善、不断提升的实践过程、探索过程、创新过程。未来城市更新行动的有效实施，既需要国家部委指导下的地方实践创新，也需要国际经验互鉴基础上的理论创新。在地方多元实践的基础上，有必要跟踪开展中外城市更新比较研究，用国际化语言讲好中国城市更新故事。比如和大伦敦城市更新的比较研究。大伦敦同样构建了三级规划实施体系：在战略层面，《大伦敦规划》明确12个机遇增长区为优先更新区；在片区层面，以较为成功的“国王十字区”更新为例，由地方政府编制发展概要，通过公众参与明确历史文化保护、公共空间等底线要求；在项目实施层面，则由开发商等经营主体牵头制定实施规划，在满足发展概要基础上深化功能布局、建设工程及创新政策需求，之后经区议会审批后实施。通过“战略框架、片区指引、项目设计”的相互衔接，既保障城市整体发展战略和利益，又赋予市场创新的弹性包容可能。

在地方实践的过程中，《意见》要求建立的“政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式”至关重要。政府引导的重点，在于明确框架性政策和实施机制，牵头制定更新规划，保障城市公共利益，并组织发动市场和公众参与更新行动。市场运作的关键，在于相关经营主体能够参与到城市更新专项规划、片区策划和项目实施方案的制定过程中，并使得市场需求和后期运营需要能够得到合理体现，同时也要强调引入耐心资本，推动经营主体由“强调快周转的房地产开发商”转变为“注重居民长期需求挖掘的在地运营商”，与所在社区、百姓长期共生、共同成长；公众参与城市更新行动，既是全过程人民民主的重要体现，也是人民城市人民建的实现路径，还是增加市民对城市家园归属感、自豪感和情感联结的重要纽带。

中国城镇化的持续推进推动“乡土中国”转向“城市中国”，快速城镇化阶段建设的房屋、住区、街道，以及人口快速集聚形成的“陌生人社会”，未来有望通过实施城市更新行动，在政府引导的市场和市民深度参与的共建共享共治过程中，既提升人居环境的品质，也增加城市家园的归属感。未来既是中国城市社会发展成熟的重要时期，也是人工智能等新技术为城市治理创新赋能的重要时期，还是中国城市文化和现代文明蓬勃发展的重要时期。相信在此过程中，通过实施城市更新行动的进一步全面深化改革，会推动形成很多美好城市空间与科技创新、文化勃兴，以及人的全面发展的交互融合、相互塑造的生动故事，共同汇聚成为推动中国式现代化的磅礴力量。

（作者周岚系全国政协委员，江苏省政协副主席，中国城市规划学会副理事长；丁志刚系中国城市规划学会理事，江苏省城镇化和城乡规划研究中心主任、研究员级高级城市规划师）