导读

2024年10月29日，由清华大学中国新型城镇化研究院、清华大学国家治理与全球治理研究院主办的“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2024”成功召开。本文为第十三届全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦，在论坛上发表的主旨演讲《扩内需稳增长与加快以人为中心的城镇化进程》。

刘世锦  第十三届全国政协经济委员会副主任，国务院发展研究中心原副主任，研究员，博士生导师

近两年来，中国经济疫后复苏进程尽管有曲折，但总体呈现回升向好态势。去年全年增速达到5.2%，在全球各大经济体中居前列。今年前三季度同比增长4.8%，一季度增长5.3%，二季度增长4.7%，三季度增长4.6%。正如年初所认为的实现今年5%的增长目标，是需要“踮起脚尖跳一跳”才能达到的。更重要是，明年和更长一个时期，中国经济能够保持什么样的增长速度。

宏观经济面临的重要挑战，是日益增大的总需求水平下降压力。我国GDP平减指数已经连续7个季度处于负增长状态。这种现象改革开放之后很少见到。近一个时期的数据表明，消费、就业、财政等重要指标都出现明显放缓乃至收缩的迹象。要把总需求不足带来的问题与总需求不足的起因区别开来，尤其是要理清楚什么因素导致了总需求不足，才能找到治本之策。

就业、物价、财政收入、债务负担等方面的短期压力，很大程度上是需求不足引起的结果，就事论事采取措施，不一定能达到预期效果。比如，防控债务风险，在控制债务的同时，重点要放到扩需求、稳增长上。稳住和扩大分母，比单纯的控制分子更为有效。

改革开放以来，中国经济经历了30多年10%左右的高速增长，经历了从供给约束到需求约束的重要变化。东亚成功追赶型经济体，如日本、韩国、中国台湾等，都经历过类似增长。2010年一季度开始，中国经济在达到一个高点后开始减速，由高速逐步转为中速。这种变化可以表述为增长阶段转变。一个可比较的对象是日本经济。日本有上亿人口，是世界大型经济体，与中国有较强的可比性。

图1 中国经济由高速到中速的转型期图表示意

日本在上世纪50和60年代曾经历了9%左右的高速增长，70年代初进入中速增长，增速在4%左右；90年代初再减速为低速增长，2%左右，还出现了零增长和负增长。如果与日本比较，中国目前处在中速增长的后期，应该还有5-10年的中速增长，增速应在4-5%之间。

图2 日本历年GDP增速变化图表示意

在这种转型过程中，有两个概念非常重要。一个是“历史需求峰值”。也就是在工业化城市化几十年上百年的进程中，需求增长最快或需求量最大的那个点或区间。到了这个点或区间，增长速度就开始减速。另一个是“需求结构”。需求结构背后是收入结构，简单地说，是中高收入群体与低收入群体的分布结构。一种是中高收入者比重低、低收入者比重高的结构；另一种是中等收入群体比重高、低收入群体比重低的结构，也就是通常说的“橄榄型”结构。

历史需求峰值决定了高速向中速的转折点，而需求结构决定了转折点后中速增长的持续时间。在转折点之前，经济增长的主要约束是供给不足，在市场供求关系上容易出现通胀，这一时期主要是供给能力形成阶段。转折点之后，主要约束成为需求不足。事实上，需求相对下降正是增长减速的原因。相应地，通胀压力转为通缩压力，或价格上升压力转为价格低迷压力。

中等收入群体比重偏低导致增长潜能下降。从国际经验看，中速增长保持较长时间的经济体，一般基尼系数比较低，在0.4以下，收入差距相对较小，有一个规模较大的中等收入群体。这样的中等收入群体可以释放较大规模、较长时间的需求，从而支撑较长时间的中速增长。相反，如果收入差距较大，中等收入群体规模较小，当这个群体需求潜力大部分释放后，容易出现增长的明显减速，导致陷入低速甚至停滞后退的困境。

现阶段我国的基本情况是，中等收入群体大概占三分之一，4亿人左右，在特殊情况下数量还在减少；在此之下有9亿多低收入群体，占三分之二。我国基尼系数多年来保持在0.4以上，有些研究认为在0.45或更高的水平上。我们当前面临的需求不足问题与这种需求结构直接有关。

增加有效消费需求首先要理解现阶段消费需求新特征。

第一，需要区分生存型消费和发展型消费。包括低收入阶层在内，以吃穿和其他日常基本消费为主的生存型消费趋于稳定，或者说，已经基本解决了温饱问题。消费总量扩大体现为结构升级。消费增长更多由教育、医疗卫生、保障性住房、社保、文化体育娱乐、金融服务、交通通讯等发展型消费拉动。

第二，消费实现方式的差异也很重要。基本公共服务与发展型消费密切相关。生存型消费以个体消费方式为主，发展型消费较多采取集体消费或公共服务方式，如医保、社保采取互助共济方式，学校教育是集体学习方式，与政府的基本公共服务均等化水平直接相关。扩大发展型消费仅靠个人努力是不够的，需要政府搭台子、建制度、出资金，是政府消费支出与居民消费支出的组合。

政府基本公共服务均等化水平滞后，直接拖累发展型消费的增长。城市居民面对教育、医疗、住房“三座大山”压力。近三亿农民工、近两亿外出进城农民工基本公共服务欠账更为突出。四亿中高收入群体与九亿中低收入群体之间的收入差距，相当大部分源于基本公共服务分享水平的差距。目前统计收入水平，主要关注个人可支配收入，如果把个人实际分享的基本公共服务加进来，可能收入差距会更大。

第三，服务消费较多地依赖规模经济和集聚效应，与城市化水平直接相关。城市集聚效应降低公共服务供给成本。在传统农村地区，现代基础设施、基本公共服务成本过高，很难触达。以往我国重视生产的规模经济和集聚效应，忽视了消费特别是服务消费的规模经济和集聚效应。一个重要的底层逻辑是，没有一定密度的城市化水平，教育、医疗、保障性住房、社保、养老、文化娱乐等领域较高水平的基本公共服务难以实现。但是与中国大致相同发展阶段发达经济体城相比，中国城市化率偏低，户籍城市化仅为48.3%。

图3 与中国大致相同发展阶段各国城市化率

制度层面存在着不利于提高以人为中心的城市化水平的制约因素。集中体现在城乡之间的三个不平等：1）户籍制度相关的身份和居住迁徙权利不平等；2）基本公共服务分享权利不平等；3）财产（不动产）权利不平等。就不动产权利来说，城市居民国有土地上的房屋可以交易，农民在集体土地上建造的房屋不能在集体组织之外交易。在市场经济条件下，可流动、可交易、可抵押、可担保的财产与不可流动、不可交易、不可抵押、不可担保的财产市场估值和价格差异很大。这是农民财产性收入低，进而消费水平低的重要原因。

现阶段扩大消费需求要找准重点和痛点，包括以下三个方面。一是基本公共服务为依托的发展型消费，二是以农民工为重点的中低收入阶层，三是以人为中心、发展权利平等的城市化和城乡融合发展。

目前扩大消费的有些想法和做法值得讨论。一种流行的主张是仿效发达国家进行“直升机撒钱”。用消费券等方法促销无可厚非，通过消费补贴等方法，对短期消费增速也会有直接影响。但普遍发钱的办法，亿万富翁也可能拿到。即使把钱发到低收入人群，但这部分人群吃饭穿衣等温饱问题基本解决了，拿到钱多买几个面包并不能解决他们面临的真实难题。就城市以农民工为主的低收入阶层来说，他们面对的是住房、上学、医疗、社保、养老等难题。在这些难题面前，通过撒钱拿到的那点收入无疑杯水车薪。

不宜简单仿效发达国家量化宽松政策。需要说清楚的是我国与发达经济体在宏观政策作用上的区别。发达经济体也是成熟经济体，处在低速增长期，是一种维持性、折旧性的增长，新增长潜能很少，宏观政策的变动往往能够决定经济增长整体走向。如果中国经济增长真的主要依赖于宏观政策，应该已经到了低速增长期了。在高速和中速增长阶段，宏观政策重要性在于保持经济运行过程中的稳定与平衡。作一个不大准确的比喻，如果现阶段潜在增速为5%，宏观政策大概影响的是1%，其余4%取决于结构性潜能，而结构性潜能在多大程度上释放，则取决于是否有适宜体制政策环境。改革就是为了创造这样的环境条件。

改革也有快变量，更重要的是能够增加交易和信用。改革往往被认为是慢变量，远水不解近渴。事实上，在改革工具箱内，能够找到不少增长导向、有立竿见影之效的改革举措，产生“今晚公布，明早涨停”的短期效应。即使那些中长期见效的改革，如能尽早启动和推进，也能形成积极预期，对短期稳增长发挥正面作用。改革就是开放权利，增加新的交易机会，相应扩大货币需求，扩大信用，进而实质性地扩大需求和供给，特别是需求侧改革能够更多的扩大消费需求。如果不通过改革把被不合理体制政策束缚的交易机会解放出来，即使增加货币，也不能增加交易和信用，只会增加货币空转。

最后，提出以下几点建议。

一是大力度提升以进城农民工为主的新市民在保障性住房、教育、医疗、社保、养老等方面的基本公共服务水平。短期重点是由政府收购滞销的住房，转为保障性住房，向新市民提供。落实党的二十届三中全会关于“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利”的精神。农民由进城打工者转为在城市家庭团聚、安居乐业。增加保障房供应可以扩大房地产的有效需求，住房改善可以带动装修、家具、家电等消费，家庭团聚可以带动教育医疗养老等需求，完善社保可以降低后顾之忧，降低预防性储蓄。

二是加快都市圈范围内中小城镇建设，带动中国的第二轮城市化浪潮，形成以城乡融合发展为基础的高质量可持续现代化城市体系。我国城市核心区建设已达到较高水平，还出现了一定程度的拥堵。从国际经验看，城市群、都市圈范围内的核心城市通常占城市人口的30%左右。核心城市之外的中小城镇还有巨大的发展空间，可容纳60%以上的城市人口，其中既包括原有城市疏解人口，更多是农村和其他城市的流入人口，同时也适合制造业和中低端服务业的集聚。在这个范围内，基建和房地产还有一定的增长空间。落实三中全会关于“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”，“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”，“有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制”等精神。重点推动城乡之间人员、土地、资金等要素双向自主流动，重点是加快城乡结合部的农村土地制度改革探索，在农村宅基地流转上有大的突破，推动土地资源的市场化和资本化，以此增加农民的财产性收入，并为农村社保水平提升筹措资金。农民可以进城，城市居民可以下乡，给城乡居民双向创业就业置业以更大空间。通过提高城镇化的比例（达到75%以上）和质量（缩小以至消除城乡居民基本公共服务水平），力争用十年左右时间，实现中等收入群体倍增的目标，由现阶段中等收入群体4亿人口增长到8-9亿。提出并推进实现这一目标，对尽可能延长中速增长期，打破需求约束对经济增长的不利影响有基础性意义。为了稳定经济，防止价格和产量的负向螺旋下行，有必要采取短期刺激措施。但刺激是有代价的，是为结构性改革赢得时间和空间。要用刺激加改革的方法，花钱建新制度，为中长期经济社会质量可持续发展创造不可或缺的制度条件和政策环境。

三是提振企业家和地方主要领导者这两台发动机的活力和创新精神。新时期改革仍然要讲摸着石头过河。改革开放已经四十多年了，还有这个必要吗？回答是肯定的，因为不同时期要解决不同的问题，要过不同的河流。改革开放初期，我们面对的是农村联产承包制能不能搞、经济特区能不能办之类的问题，而现阶段面临的则是如何建设高标准市场经济、实现高质量发展等问题，仍会面对大量未知和不确定因素，坐在北京办公室是找不到答案的。企业家和地方主要领导者是中国特色市场经济发展的两个“关键少数”，或者说两台发动机。要采取得力管用措施提振这两台发动机的活力和创新精神，允许试错探索，允许多一些自选动作，为具有开拓意识的各级干部各类人才营造宽松环境。大力选拔政治过硬、敢于担当、锐意改革、实绩突出、清正廉洁的干部，着力解决干部乱作为、不作为、不敢为、不善为问题。不能仅用文件落实文件，既要有顶层设计，明确方向、划出底线，更要重视地方、基层、企业和个人的积极性创造性，既要做好规定动作，也要允许和鼓励自选动作，要用改革和创新的办法把党的二十届三中全会精神落到实处。

谢谢大家。