导读

2024年10月26日至27日，由RSA中国分会、自然资源部智慧人居环境与空间规划治理技术创新中心、清华大学建筑学院土地利用与住房政策研究中心承办的“城市更新行动与社会治理”会议，在清华大学建筑学院成功召开。中国城市规划学会住房与社区规划专委会秘书长、清华大学建筑学院副教授刘佳燕在会上作了题为《中国城市基层空间治理的转型路径：社区规划师制度和实践探索》的报告。

一、从城市更新到社区更新

城市更新迈入提质增效新纪元。我国城市更新从早期的“拆旧建新”，转变为对存量资产的功能完善和价值提升，建设模式亦由“规模开发”转向“提质增效”的价值经营。城市更新作为推动高质量发展的重大战略，将成为我国城市发展的新常态，而非临时任务。

走向可持续社区更新。全球城市更新普遍呈现“转向社区”的趋势，可持续社区更新成为核心内容，目标更加复合化与柔性化。我国住区更新经历了从“住房改善”到”住区改造”，当前向”社区更新”转型。

二、社区更新带来基层空间治理挑战

社区更新本质上是空间治理问题。老旧小区改造不仅是民生工程、发展工程，也是优化城市社会空间结构、提升土地价值的重大战略议题；本质上是涉及复杂社会空间关系协调的基层空间治理问题。全国“十四五”期间改造城镇老旧小区21.9万个，其中北京涉及1.6亿平方米。国家提出“统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”。以老旧小区为代表的社区更新，关系公共、共有、私有等空间利益格局调整，本质上是基层空间治理问题，需统筹考虑科学性、公平性、可操作性、可持续性等复杂问题。

“制度-行动”视角下的社区更新。吉登斯“结构二重性”理论深刻揭示了制度与行动之间的互动影响机制，两者对于社区更新实施效率和效益同时发挥着重要影响：制度改革与创新是社区更新的核心动力，基层多元主体的行动资源和行动能力是决定社区更新实施效果的关键因素。当前社区更新实践中，暴露出诸多行动局限，背后更是基层规划建设治理的制度局限问题。

社区规划：从活动到制度的模式递进。过去十年间，我国社区规划经历了从早期基层探索性支持、跨界团队推动、单个项目为特征的“活动组织模式”，很快推进为通过社区规划师制度创新，推动系统、全域社区规划行动的“制度引领模式”。近年出版的《社区规划理论与实践丛书》，从实务、制度、工具、健康和儿童友好等多个方面展现了相关理论和实践成果。

三、社区规划师制度创新的主要模式

总结代表性的城市做法，普遍由政府主导并提供政策支持，包括市区两级政府推进，基层干部专业素养高、协同能力强，以及形成实施政策包。主要以下四种模式。

模式1：规划统筹型。主要在区县、街镇层级；强调政府上位规划在自上而下落地实施的过程中与地方规划建设的协调对接；统筹保障基层规划与发展的整体性、战略性；对于基层重大项目发挥专业把关、实施推进与监督等职能。以北京的责任规划师制度为代表，至今五年时间，全市范围内300多个责任规划师团队，定位“为责任单元内的规划建设和管理提供陪伴式专业咨询和技术服务的独立第三方”，主要职能包括强化调查研究、广泛联系群众、提供专业意见，开展宣教培训，促进多方共治，实施监督反馈等，成为连接政府与公众的重要桥梁。

模式2：社区协动型。主要在街镇、村社层级；通过动员、协同社区多方主体，收集社区需求，发现社区问题，研讨地方发展计划和具体项目，推动社区公共事务的协商和开展，组织社区进行项目实施监督和后评估；社区规划师更多作为社区参与的动员者和组织者，而较少直接承担具体的项目设计和实施任务。以成都成华区的社区规划师制度为代表，组建区级导师团-街镇设计师-社区众创组的三级队伍体系，促进参与式社区规划实践与基层治理创新研究深度融合，以规划众创聚力、共建治理共同体

模式3：项目介入型。强调从规划项目入手，但又不同于单个项目委托的形式；通过社区规划师制度，引入高水平专业团队；团队长期扎根地方，更加系统、深入地了解地方需求和特色，通过持续承担社区发展项目确保项目之间良好的延续性，实现社区品质提升和社区赋能的同步推进。以上海杨浦区的社区规划师制度为代表，社区规划师团队深入街头巷尾，以精细化设计提升公共空间品质。

模式4：事件驱动型。通过搭建公共事件参与平台，鼓励社会力量与基层社区共同研讨社区规划方案；通过竞赛、创投等公共活动，以小量的经费投入吸引和撬动广泛的社会力量关注社区问题，积极投身社区发展；注重专业团队和地方社区的双向互动选择，避免了行政指派可能带来的合作不适的问题；以公共事件为触媒，选拔、孵化和进一步培育未来能长期扎根的社区规划团队。以成都温江区结合社区发展规划为代表，开展生活空间设计活动，发动高校师生、设计机构、社会组织、居民等主体参与在地公共空间营造和社区治理，遴选优秀方案，培育在地团队，推动落地实施。

四、“新清河实验”社区规划的实践探索

2014年至今十年来，团队持续扎根北京清河街道开展社区规划实践，旨在通过社会-空间互生产机制，提升社区人居环境品质的同时，促进公众参与，激发社区活力，探索社区更新与基层治理创新的整合路径。

早期开展试点社区的实践探索，包括优化基层治理架构，聚焦社区民生事务；挖掘培育社区资产，强化社区赋能；社区参与微空间改造，推动综合品质提升，三部分工作互动推进。后期更多转向街道层面的制度创新与实践推广，包括创建社区规划师制度，培育在地跨学科团队；编制街区更新规划，完善社区体检机制；规范社区规划工作流程，推动特色项目实施等。

从“制度-行动”协同探索的角度，通过创建“双师”协作机制，破局基层规划制度和人力瓶颈；多源开拓持续性资源支持，保障社区规划团队和项目的持续性；开展街区更新与社区体检，统筹整合更新项目和动态维护；全面推动社区参与规划，互动推进空间微更新与社区赋能。

五、总结与反思

我国已进入城市更新新阶段，社区更新成为重要内容。这不仅意味着从关注物理环境转向更加全面的维度，从大规模拆建转向小规模有机更新，更需要激发社区主体性，动员多方参与，实现更新的可持续，同时也推动社区迈向更加可持续的发展。

可持续社区更新需要制度与行动的双向探索。制度方面，包括改革基层治理机制，强化并明确基层政府在更新中的权责，建立责任/社区规划师制度，搭建政府与社会之间的第三方沟通协作桥梁。行动方面，鼓励规划师、高校师生、社会组织等专业力量深入社区，协助社区搭建交流平台，开展参与式规划与营造活动，为社区赋能。

反思未来挑战包括：参与式社区规划与基层治理的制度整合不足；责任规划师的第三方定位与制度性嵌入现状间存在矛盾；社区规划工作对政府和财政依赖过大；社区规划的价值评估和社会支持机制缺失。