于洋、赵锦：城市向下，治理向新——地下空间激活与城市空间治理转型

导读

7月14日-15日，中央城市工作会议在北京举行。会议强调了建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的目标，并部署了城市工作7个方面的重点任务。中国城市规划学会为深入学习贯彻本次会议精神，特别邀请专家学者撰写一系列笔谈文章，共同探讨中国特色城市现代化新路子。

作者

于洋  中国城市规划学会地下空间规划分会委员，西南交通大学建筑学院教授、博士生导师

赵锦  西南交通大学建筑学院硕士研究生

2025年7月14日至15日，中央城市工作会议在北京召开。会议明确提出，以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，围绕优化现代化城市体系、建设富有活力的创新城市、建设舒适便利的宜居城市等七大方面，全面部署了当前及今后一段时期城市工作的重点任务。

人民城市人民建，人民城市为人民。迈向现代化人民城市，绝不仅限于向外拓展空间边界和功能容量，更需要注重对内部空间资源的再识别、再利用。作为长期存在但开发利用程度不足的“隐性空间”，地下空间正逐步转化为支撑人民城市高质量发展的重要载体。当前，随着城市发展从“增量扩张”转向“存量提质”，城市治理的空间逻辑也正在从地上维度延伸至地上地下协同。在这一过程中，科学利用地下空间，不仅是提升空间承载能力的可行路径，更是推动城市空间结构优化、提升居民生活品质的关键抓手。

1 向下生长：破解地表空间瓶颈的新出路

随着城市地面空间开发强度不断增加，能够承载新增功能与新兴业态的空间日益减少，城市开发进入“存量提质”阶段。地下空间作为城市的“第二层土地”，其开发利用潜力与战略价值日渐突出。以成都市为例，其地面商业布局已形成“多中心、广域分布”的成熟格局，但地下商业主要是在轨道交通站域等核心区域呈现“单核心、点状分布”的态势。这种结构特征暴露出地下空间开发过程中的衔接断层与空间盲点，影响了城市整体空间系统的高效运行。

在建设现代化人民城市的过程中，应从空间全生命周期视角出发，逐步推动城市开发模式由地上主导向地上地下统筹转变。重点聚焦交通换乘枢纽、人口密集区及功能更新片区，开展因地制宜的地下空间开发，在可控风险和良性运营的前提下，实现地下空间的集约利用，从而缓解地面资源压力，促进城市空间结构更趋优化、人居环境品质不断提升。

2 问题导向：破解地下商业开发“堵点”

尽管近年来部分城市在地下商业开发方面取得了一定进展，但从整体来看，我国地下商业空间的发展仍面临三方面突出问题：

规划分割、政策支撑不足：多数城市尚未建立地上与地下空间统筹编制的规划机制，地下商业仍常被定位为依附性配套设施，未能纳入核心规划体系。土地供应方式不清晰、产权边界模糊、审批流程繁琐等制度性障碍尚存，导致规划落地与政策支持间存在断层。

布局单一、功能活力偏弱：目前地下商业主要集中于中心商圈或轨道交通枢纽周边，外围片区开发动力不足，难以构建区域级、系统化的空间体系。现有项目中，业态多以零售、简餐为主，复合型功能配置比例偏低，缺乏文化体验、公共服务等多元内容，整体运营效率与吸引力均有限。

协同缺失、机制不健全：在具体实施中，地上商业与地下空间开发缺乏统一布局与建设时序衔接，开发主体之间缺乏信息互通平台与收益协调机制，导致“地上热、地下冷”的错位问题较为突出，空间资源整体协同效益未能充分发挥。

上述问题不仅制约了地下商业空间潜力的有效释放，也影响了城市空间资源的统筹配置能力，未能满足人民群众对便利、多样、高品质消费环境日益增长的现实需求。

3 现状启示：地下商业空间发展的驱动力

当前，城市地下商业空间的发展正逐步摆脱以往零散配套、被动嵌入的状态，呈现出相对清晰的空间集聚特征和演化路径，显示出由“要素驱动”向“结构引导”转变的趋势。

TOD导向作用突出：以公共交通为导向的开发模式（TOD）日益成为地下商业集聚的重要支撑。轨道交通站点越密集、公共交通越便捷的区域，地下商业越容易形成规模化布局。例如成都春熙路站、天府广场站的地下商业发展均得益于TOD的典型带动效应。

地上商业带动效应显著：地上商业开发密度与成熟度较高的区域，其消费流量、品牌聚集度和物业配套水平为地下商业提供了发展基础。地上地下形成业态互补、流线连通、场景协同的复合系统，有利于地下空间实现“借势成长”，从附属走向协同。

交通与人口构成双重支撑：交通可达性强、人口密度高的区域，尤其是轨道换乘站与核心商圈交汇点，具备天然的流量入口优势。同时，具备稳定消费能力和持续人口支撑的城区，也为地下商业的长期运营提供了可预期的市场基础。

这种以“交通承载—人口支撑—产业发展”为核心的三元动力机制，正在成为地下商业空间发展的内在逻辑，为相关政策制定、空间规划与开发节奏控制提供了具有实证意义的依据与支撑。

4 政策导向：从“补空间”到“建体系”的空间治理思路

要推动地下商业空间真正成为现代化人民城市建设的有力支撑，亟需转变其作为地上商业“附属设施”的传统认知，推动其纳入城市空间治理的主体体系。从制度设计、规划机制、开发路径等方面协同发力，使人民群众在更加立体、紧凑、便捷的城市空间中切实提升获得感与满意度。

规划融合机制：将地下空间系统性纳入国土空间规划体系，推动地上与地下空间的统筹编制、同步审批和协同实施，建立以“垂直整合＋分级分类”为特征的空间治理模式，提升整体开发的规范性与适配性。

多元供给机制：引导地下商业空间由“项目附带型”向“功能引导型”转变，结合TOD枢纽开发、城市更新与片区再开发过程，探索由政府引导、市场参与的复合供给模式，鼓励国有平台、社会资本通过特许经营、联合开发等方式参与，形成共建共享的格局。

业态融合机制：推动地下商业空间功能由单一消费向复合服务转型，鼓励将文化展演、休闲社交、夜间经济、智慧出行等功能嵌入空间体系，构建多样化、可持续的公共生活场景，实现“商业+服务+体验”的多元协同和持续运营。

政策保障机制：稳步推进弹性容积率制度、分层产权管理和地下空间使用权分类登记等制度创新，优化开发流程，打通开发建设、审批监管、运营管理等全生命周期中的关键堵点，为地下商业空间发展提供稳定透明的制度支撑与政策保障。

5 战略意义：从“城市里子”到“人民面子”

激活城市地下商业空间，不仅是对城市功能体系的有效补充，更是践行“人民城市为人民”理念的重要路径。

解压激活：通过在轨道交通节点与高密度片区合理布局地下商业，有效缓解中心城区空间资源紧张，疏解地面人流压力，增强核心区商业活力与交通效率。

延伸发展：在外围片区同步推进地下商业与公共服务设施布局，提升区域综合服务能力，缩小边缘区与核心区在消费可达性与服务便利度方面的差距。

更新提质：以地下空间开发作为城市更新的重要抓手，减少对地面空间的拆改干扰，为老旧片区提供功能复合、形态紧凑、运营灵活的空间选项。

强基固本：在地下商业空间规划与建设中统筹嵌入应急避难、物资储备等韧性功能，提升地下空间在突发事件中的适应力和转换能力，增强城市运行的安全保障水平。

在建设现代化人民城市的新征程中，地下空间正从“边缘资源”逐步走向“核心要素”，而地下商业空间作为连接民生需求、空间优化与经济活力的载体，正成为推动城市高质量发展的突破口。

6 结语：向内探索是空间结构转型，更是治理思维升级

在高质量发展的新时代背景下，城市治理正加速迈入精细化、复合化与协同化阶段。“向内生长”，不仅仅意味着物理层面的地下开发，更是落实人民导向、优化空间结构、完善治理体系的深层次转型。通过强化地上与地下空间的统筹规划、功能协同，推动城市功能从平面扩张向立体集约转变，不仅有助于提升居民日常生活的便捷性与舒适度，也为高密度城市破解空间瓶颈、提升治理效能提供了重要支撑。在资源约束与结构调整并存的背景下，向内探索代表着城市发展从速度规模导向走向质量效率导向，为构建宜居宜业、韧性安全、智慧高效、共建共享的现代化人民城市注入了持续动力与制度保障。