周岚 丁志刚：面向积极老龄化的城市空间治理

【作者简介】

周　岚 博士，江苏省政协副主席，研究员级高级城市规划师，中国城市规划学会副理事长。

丁志刚 南京大学建筑与城市规划学院博士研究生，江苏省城镇化和城乡规划研究中心主任，研究员级高级城市规划师，中国城市规划学会理事，本文通信作者。

【摘要】党的二十大报告提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，文章以此为主题，从城市空间治理角度，围绕“如何看待人口老龄化，如何应对老龄化，如何践行积极应对老龄化的国家战略”等关键问题展开系统讨论，提出积极应对人口老龄化，需要城市空间治理的变革转型支撑，同时也是实施城市更新行动和提升城市空间治理水平的重要动力。在面向中国式现代化的新征程上，未来城市规划的第三次变革应是在既往“为建设而规划”“为改革开放而规划”的历史进程基础上，向“为中国人的全面发展而规划”转型升级，推动以人为核心的新型城镇化，建设更有人文关怀、更有情感温度的老龄文明社会。

人口老龄化是21世纪中国社会发展变迁的重要态势，也是推进中国式现代化需要面对的重大议题。数据表明，中国是世界上人口老龄化规模最大的国家，截至2024年末，中国60岁及以上人口达到3.1亿人，其中65岁及以上人口达到2.2亿人。党的二十大报告明确提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，而积极老龄化战略的有效实施，需要多行业的系统联动和协同推进。本文结合学习贯彻党的二十大提出的“推进以人为核心的新型城镇化”，以及二十届三中全会提出的“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平”“建立可持续的城市更新模式”等系列要求，从城市空间治理角度提出了“如何看待老龄化，如何应对老龄化，如何践行积极老龄化的国家战略”的系统思考和对策建议。

1 如何看待老龄化？——将积极应对人口老龄化作为城市更新的重要动力

老龄化常常被认为是负面社会发展趋势，因为从经济增长角度，它减少了社会劳动力供应、增加了社会抚养人口、加大了社会保障压力。但从另一个角度，老龄化也是社会进步的重要指针，因为它与全社会平均寿命延长、医疗保健能力保障支撑，以及社会福利水平普遍提高等紧密相关，世界上老龄化程度高的国家大多数也是发达国家。

如何面对人口老龄化带来的社会变化？习近平总书记强调“把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程”“一个社会幸福不幸福，很重要的是看老年人幸福不幸福”。因此，面对中国人口老龄化的客观发展态势，在观念上要从“问题意识”转向“文明意识”，并在积极应对挑战中善于发现机遇、抓住机遇，通过“把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程”^①，努力推动实现高质量发展、高品质生活和高效能治理。

从中国城镇化发展面临的挑战看，过去四十多年快速城镇化在带来城市面貌日新月异的同时，也累积了错综复杂的“城市病”问题，其中就包括应对人口老龄化的准备不足。以老年人出行必需的无障碍环境建设为例，其规范出台晚、立法时间迟。1989年4月，我国才颁布实施了第一部无障碍设计试行规范^②；2001年6月，建设部、民政部、中国残联联合颁布我国首个行业标准《城市道路和建筑物无障碍设计规范》(JGJ 50—2001)；2012年3月，住房和城乡建设部颁布国家标准《无障碍设计规范》(GB 50763—2012)；2012年8月，第一部无障碍设施的行政法规《无障碍环境建设条例》正式实施；2023年9月，《中华人民共和国无障碍环境建设法》正式实施。中国快速城镇化和快速老龄化深度交织的特点，客观上形成了城市适老化设施历史欠账多的现实。随着老龄人口的不断快速增长，城市的养老服务设施供给、无障碍环境建设等诸多缺口，亟待通过城市更新来补充完善。

从中国新型城镇化推进的机遇看，传统房地产开发模式面临增长困境，城市发展需要新的增长动能；随着网络经济、数字经济的深度发展，在线购物和居家办公已成为人们的日常，许多城市相应产生商业空间和办公场所的大量冗余；随着国际国内发展环境的变化，多行业经济面临着下行的压力，而与老龄化相关的经济正逆势增长，数据显示，2018—2023年全国养老产业规模年均增速超GDP增速约9个百分点^③。同时，应关注到中国现在六十多岁的这批人正是赶上了改革开放好机遇的一代人，他们消费能力强，主动健康意识也强，由此带来了对康养保健、养老服务、休闲娱乐、智能科技、社区生活等多方面的新需求，银发经济正成为新的经济增长点，引发了从家庭住房、到住区社区、到城市公共服务等城市空间一系列的变化需求，形成自下而上的推动城市转型升级的更新动力。

2 如何积极应对老龄化？——将积极应对人口老龄化作为提升城市空间治理水平的重要动力

驱动行业进步的底层力量，在于经济社会的发展需求。以城市规划为例，新中国成立后，中国的城市规划先后经历了“为建设而规划”和“为改革开放而规划”的两个历史进程，在服务国家建设发展需要的动态进程中，实现了行业的不断进步。在社会主义建设时期，新中国学习借鉴“苏联模式”，将城市规划作为计划经济体系的重要组成，城市规划负责在空间上落实国民经济建设计划和生产力布局的重点项目，通过编制建设项目的修建性详细规划蓝图和重点建设城市的城市总体规划蓝图，有力支撑了社会主义建设事业发展；改革开放以后，随着社会主义市场经济体系的逐步建立，城市土地出让制度和房地产开发模式逐渐形成，在给城市带来巨大建设活力的同时，也驱动了城市规划的改革，控制性详细规划应运而生，它通过对开发地块规划条件的制定和管控，一方面为土地出让建立了透明、清晰、可测算的指标体系，另一方面通过管控地块的建筑高度、建筑密度、退让街道距离、公共绿地和公共设施配套等，实现了对城市建设的空间引导和公共利益保障。

2024年10月发布的《2024年全球城市指数报告》中，中国城市在全球的排名显著上升，3座城市进入全球前10。在支撑推动中国城市快速发展进步的过程中，城市规划学科也实现了跨越式发展，据近年来泰晤士高等教育(THE)发布的全球高等教育学科评级结果，中国城乡规划学的评级(A)甚至优于现代城市规划源起和积淀深厚的西方发达国家，包括现代城市规划学科的起源地英国，以及德国、美国、加拿大、澳大利亚等国家。在看到中国城市发展和城市规划巨大进步的同时，也应看到存在的问题和不足：如果说中国城镇化前半程的巨大成就在于“物的城镇化”——实现了世界上人口规模最大城镇化的相对有序，并建成了一大批令世界刮目相看的现代化中心城市，那么中国城镇化后半程应该致力推动的是“以人为核心的新型城镇化”，推动“物的城镇化”向“人的城镇化”转变。

党的二十大擘画了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，强调坚持以人民为中心的发展思想，不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。2023年3月，习近平总书记出席中国共产党与世界政党高层对话会，在发表的主旨讲话中进一步指出“现代化的最终目标是实现人自由而全面的发展”。站在中国式现代化新征程的关键节点，笔者认为，未来城市规划的第三次变革应是在“为建设而规划”“为改革开放而规划”的基础上，向“为中国人的全面发展而规划”转型升级。

但是，推动行业转型并非易事，推动已建成城市的转型更加困难。随着我国城镇化发展由城市大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，传统的城市规划、城市建设、城市管理再次面临深度改革需求，城市存量空间的更新需要贯通规划、建设、治理等“硬件”相关的多个环节，还要和养老政策、社会保障体系等“软件”制度设计协同一致，可以说它考验着一个社会应对复杂问题的系统整体思考和联动协同能力，也是衡量社会治理能力和水平是否真正现代化的重要标志。从城市空间治理角度，需要提前预判人口老龄化等社会结构变迁的冲击，超前谋划、积极应对，不仅要以同情感和同理心推进适老化环境改造，推动老龄友好城市建设，更要以此为重要驱动力，以治理能力和水平现代化为目标，推动城市规划、建设、治理进一步全面深化改革，重塑面向中国式现代化、以人的全面发展为导向的城市空间治理体系。

3 如何践行积极老龄化的国家战略？——来自城市空间治理角度的系统思考

积极应对老龄化，需要相关行业的系统联动和协同推进。从城市空间治理角度，需要在住宅设计建造、邻里社区重构、全龄友好城市建设等不同的空间维度上系统谋划、推动改善。

3.1  响应积极老龄化的住宅设计、建造和改造

家与宅紧密相关，人的一生，约一半的时间是在住宅中度过。因此，住宅条件对人的生活质量至关重要。经过改革开放以来的快速建设，我国全社会的总体居住水平显著提升，城镇居民人均住房面积已从1978年的6.7?m2提高到2023年的40多m2，老百姓对住房的需求已经从“有没有”转向“好不好”。因此，未来的住房要以提升居住品质和百姓幸福感为导向，建设安全、舒适、绿色、智慧的好房子。

2025年3月住房和城乡建设部发布《住宅项目规范》，提出了多项适老化建设的标准，要求四层及以上的住宅必须设电梯，提高了户门、卫生间门的通行净宽，规范套内空间的地面高差、卫生间应设扶手等，方便坐轮椅老年人使用。江苏则早在2024年3月下发了《江苏省改善型住宅设计与建造导则》，其关于适老化的相关要求包括：明确改善型住宅要进行适老性专项设计；住宅应达到绿色建筑二星级以上标准要求；日照时间在《住宅设计标准》(DB32/3920)基础上再提高1小时；住区人行活动区域应设置连贯的全程无障碍通行系统，无障碍通达各单元电梯，设有闸机的出入口或通道应充分考虑老人、儿童、行动不便人士的无障碍通行需求等。除加强新建住宅的设计建设引导外，大量已建住宅需要结合国家对老旧住宅加装电梯、家庭适老化改造等政策支持，通过各单元空间的再组织和各部位的细部改造，让老年人可以安心在家度过健康期、轮椅使用期、卧病在床期等不同生活阶段。

在满足住宅适老化基本需求的基础上，有必要以更长远的眼光、以全生命周期的理念，探索推动设计建造让人可“安享一生的住宅”，通过住宅通用设计，提高住宅的“可改造适变性”和“易改造灵活性”，从而让住房能够适应人在不同年龄阶段的各种需求，满足人在家宅安老、可“择一宅终老”的愿望^[1]。例如，日本《应对长寿社会的住宅设计指南》分为基本标准和推荐标准两大类，基本标准是在一般设计中必须考虑的事项，推荐标准是可以进一步提高安全性、便利性、舒适性的事项。日本将适老化设计分为5个等级，以不同的级别(Ⅰ、Ⅱ-1、Ⅱ-2、Ⅲ、Ⅳ)对应人在不同阶段的住宅和设施的适老化实施程度，其中第Ⅰ层级是作为普通住宅建设标准，面向生活自理的健康老人，同时也为所有居住者创造安全便利、健康舒适的居住空间和环境^[2]。随着层级的提高，适老化部品集成和技术应用同步提高，以保证身体机能逐渐衰退的老年人能得到对应的保障和支持。

3.2  重构传承中华孝亲尊老优秀传统的邻里社区

传统中国社会是高度重视家庭亲情和邻里乡情的“熟人社会”。城镇化的推进使得“乡土中国”逐步转向“城市中国”，在快速城镇化阶段大量建设的房屋以及人口的快速集聚，形成了城市“陌生人社会”——许多人生活在同一个小区，却缺少相互交流与互动。因此，如何推动从“陌邻”变为“睦邻”，是当下中国城市社区建设的重要课题。而积极应对老龄化、推动建设适老社区，提供了一个传承中华孝亲尊老优秀传统的邻里社区重构的难得机遇。

在住房政策支持上，要改变原有的相对单一的开发模式和管控思路，支持建设大户型的“老少共居”多代亲情住宅，以及子女和老人“一碗汤距离”的相邻居住。例如，新加坡为加强年轻人和长辈的联系，明确与长辈共同居住的家庭购买房屋时政府优惠更大；其推出的多代共居住宅，充分考虑了老人和子女不完全相同的生活习惯，户型设计为一部分空间相对独立、一部分空间便于交流共享。关于“一碗汤的距离”的相邻居住，笔者十年前在担任全国人大代表时曾提出“建议减税支持‘一碗汤距离’的亲情居家养老”，引发社会广泛热议，有媒体指出，“一碗汤的距离”是父母和孩子最温暖的距离，减免子女为与老人相邻居住的住房换购税收，政府虽然减少了部分收入，但降低了支持养老的政府支出，更重要的，这是一项弘扬中华传统文化的民心好事，对老年人而言，这是最贴心的照顾安排。现在回头看，还可以有更广阔的政策支持思路，例如可借鉴日本面向中低收入老年人的“以房养老”倒按揭制度，探索建立健全普通住宅与老年住宅的置换机制，支持老年人生活在自己熟悉的空间，有效延续原有的邻里关系等。

在社区适老设施建设上，要落实新建住宅小区与配套养老服务设施同步规划、同步建设、同步验收、同步交付要求。对于老旧小区的适老化改造，要整合场地资源，因地制宜发展嵌入式社区养老服务^[3]，补充完善居家养老、日间照料、住区食堂(或共享厨房)等适老空间，并尽可能增设有利于老年人交往和建立亲密关系的活动场所，如社区茶室、棋牌室、活动室等。要打破住宅小区的围墙和边界，促进“围墙内外”的空间融合和设施共享，推动完整社区建设和城市“15分钟便民生活圈”建设。

要推动从老龄友好到全龄友好的积极转变，重视空间的复合利用和“代际融合”，推动实现老少共融共享共乐^[4]。例如，可以积极借鉴新加坡部分社区中心推出“托老所”与“托儿所”相结合的老少共管模式，可以同时照顾小孩子、看护老年人，在帮助年轻人解决后顾之忧的同时，满足老年人的精神需求；再如苏州吴江区江陵康养中心老年公寓的“代际融合”项目，提供了青年志愿者在为140多位老人提供陪伴、教学、生活娱乐、心理支持等服务的同时，获得房租每月仅为300元的独立房间、配套设施齐全的生活场景^[5]。这些积极的探索，增进了代际沟通，提升了人文关怀，还让老年人感受到了“被需要”的满足感。

3.3  推动面向人的全面发展的城市空间治理转型

随着我国城市老年人口比例的不断攀升，要根据人口老龄化程度和养老服务需求变化，有序提高养老服务设施用地的规划比例，增加养老服务设施的空间安排。但城市空间治理转型的更重要课题在于应对未来社会的多元需求，满足各年龄段的人群对更美好生活的向往，并把积极回应丰富多元的社会需求，作为推动城市规划、建设、治理进一步全面深化改革的动力，推动全龄友好城市建设，支持中国人的全面发展。

首先，要将适老化系统改造作为实施城市更新行动、推动城市高质量发展的重要内容。在推动城市更新行动实施过程中，要关注不同场景的包容性通用设计，创造“无龄感”体验，让所有人都能更舒适地使用空间。例如伦敦在老年友好城市建设过程中，广泛使用了包容性设计策略(inclusive design)，按照适老化设计标准建设城市公共设施，在车站等改造中遵循“少设施，多坡地”的设计原则，增加无台阶建筑和设施的数量，通过各类公共空间的建设与改造，支持老年群体融入城市生活^[6]。在推动城市无障碍环境建设改造时，要整体系统谋划，防止零敲碎打的碎片化改造，推动由点、线设施改造转向街区、片区、城市的综合整体改造。例如，新加坡在老年人口较多的地区实施“银发区”(Silver Zones)试点项目，通过道路限速40?km/h、采用较为曲折的车行道和更窄的交叉口距离，让机动车减速，保障老年人的交通安全^[7]。

其次，推动房地产新模式的构建和城市空间的转型，要把银发经济的发展作为重要动力。当下“60后”“70后”中老年人的受教育程度和收入水平，比前几代的老龄人群更高，对老年的健康快乐生活也有更高的期待，这将催生更丰富、更多元的银发经济需求，老龄化产生的新型居住、养老、休闲、灵活就业等空间需求，为原本冗余的城市空间提供了再换新的活力。例如，原来的低效零售商业，可以转型为与健康、医药、休闲相关的商业空间，并增加适合老年人社交的公共场所，改善和丰富他们的消费感受和城市体验；现有过剩的办公楼、酒店、公寓等，可通过适老化改造提高复合利用功能，包括改造为老年公寓和康复健身、康养医疗等设施；城市还可以提供更加丰富的、适应老年人需求的消费体验场景，例如商场楼层安排强调全龄混合，公共场所采取包容性设计，商业街区配置更多更舒适的休息座椅，为“老-中-小”组成的“主干家庭”提供更适宜家庭游憩的消费场景等。此外，随着老年人康养旅游热度的不断提升，度假区、旅游景区也要通过服务设施改造、游览线路优化、休息设施增加、配套服务设施完善等方式，响应银发消费不断旺盛的新需求。

第三，要以人民城市人民建、城市共建共治共享推动全社会积极应对人口老龄化。老龄友好城市的理念不是仅为老年人建设城市，而是满足各年龄段的人群需求，实现全龄关怀与空间资源的共建共享，鼓励老年人与孩子、青年一起共享美好生活。例如，面对少子化带来的幼儿园、小学等设施的可能闲置，可以将其改造为代际共享的全龄活动中心，儿童临时托管区域可让老年志愿者照看孩子，让社区内不同年龄的群体都能共用共享。全龄友好城市的建设，还需要全社会各类群体的共同参与，要充分发挥包括老年人在内的所有人的智慧和价值，形成城市治理共同体。例如在南京“天津新村”老旧小区改造过程中，积极发挥居民参与更新改造的作用，招募了由热心居民、业委会、社区工作人员、志愿者组成的居民参与团队，并由他们推选“有参与热情、有更新观点、能反映居民诉求”的代表成为“社区设计师”。在群众推荐出的12位“社区设计师”中，60岁以上的老年人占比达到三分之二。这些人熟悉小区的过往、了解大家的所想所盼，并在群众中有影响力、号召力，在老旧小区改造过程中起到了不可或缺的作用，小区改造方案也因汲取了他们的智慧，变得更加符合群众需求、更暖心实惠，社区的凝聚力和老年人群的归属感也因共建共治共享的过程而变得更强。

4 结语

当下正值中国新型城镇化推进的关键时期，也是中国式现代化老龄文明塑造的关键时期，还是“城市中国”文化蓬勃发展的关键时期。积极应对人口老龄化既需要城市空间治理的变革转型支撑，也需要包括老年人参与在内的城市文化的发展壮大。以城市空间治理变革支撑更有人文关怀、更有情感温度的老龄文明社会建设，既是推进“以人为核心的新型城镇化”的重要内容，也是“为中国人的全面发展而规划”的改革动力所在。

注释

① 2023年10月15日首届老龄文明国际会议《老龄文明窑湖共识》提出。

② 指《方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范（试行）》(JGJ 50—88)。

③ 根据艾媒咨询《2019中国养老产业发展剖析与发展趋势分析报告》《2024—2025年中国银发经济投资前景分析报告》、国家统计局《中国统计年鉴2019》《中国统计年鉴2024》计算。

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