邓毛颖：以规划之变助力超大城市内涵式发展

导读

2025年10月25日，第22届中国城市规划学科发展论坛上, 广州市规划和自然资源局邓毛颖局长分享了“以规划之变助力超大城市内涵式发展”的主题报告。报告以广州实践为例，解读适应新阶段城市内涵式发展需求下，推进超大城市空间治理的创新举措，进而展望城市规划学科为适应新要求所需进行的转型，以期为同类城市的可持续发展提供有益参考。

主题演讲人：邓毛颖（广州市规划和自然资源局局长）

1 时代所需：内涵式发展面临四大逻辑转变

今年7月中央城市工作会议指出城市发展已从增量扩张转向存量提质，内涵式发展要求下，城市将面临四个逻辑转变：

从“投资于地”到“投资于人”；

从“增量拓展”到“内涵提质”；

从“开发逻辑”到“运营逻辑”；

从“土地换增长”到“创新换价值”。

“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化、承上启下的关键五年。在这一时期，城市发展能否成功实现上述四大逻辑转变，直接关系到国家现代化建设的全局。超大城市作为国家经济发展的龙头和现代化建设的引擎，规划管理方式的转型探索尤为重要和紧迫。

2 广州所为：超大城市治理型规划的改革探索

广州建城2200余年，服务人口2400万，作为国家中心城市、典型的超大城市和千年商都，其发展历程也是中国城市化的时代缩影，在空间资源约束、发展动能转换、历史文化遗产保护等超大城市发展挑战方面都极具代表性。

建国以来，伴随不同城镇化阶段需求，广州的规划工作重心不断演进，经历了工业生产主导下的计划型规划、服务空间扩张的增长型规划、快速城镇化驱动的拓展型规划，进入内涵式发展时代，广州规划工作也向治理型规划方式转型，规划管理重心从编制走向实施，以实施好规划、统筹好资源、链接好市场为导向，着力发挥规划支撑要素市场化配置的“指挥棒”作用，重点做好空间治理的三个重点：

（1）面向实施：从编好规划到用好规划

坚持改革与法治相统一，出台全国首部超大城市国土空间规划条例。重点凸显“以程序的完整性保证规划的科学性，以修改程序的准确性保证规划的稳定性”，积极创新了以一般立法权将“多规合一”改革经验法治化的做法，形成统筹城乡建设和空间治理的“小母法”，有力填补了国内11项立法空白。

同时推进规划改革与体系改革同步，加快构建适应超大城市特点的规划实施传导体系。以编制清单、空间专章等制度，保障总专传导；推进“事权对应、单元统筹、分类管控”的详规改革；以近期实施规划“空间预算”机制统筹项目、土地、资金三大计划；创新“多评合一、评用结合”综合体检评估方法，形成可推演、可反馈的动态治理闭环。

（2）面向融合：从分步管理到集成治理

着力推动规土政策融合集成治理，打通自然资源“两统一”全链条，坚持规划引领下的用途管制与资源配置。比如出台服务产业用地全生命周期的37条政策，按“规模不减少、布局更连片”原则优化工业产业区块，并导入“稳定、集聚、提容、弹性”的政策工具包，形成精准适配新质生产力的产业空间管理规则；快速响应国务院要素市场化配置综合改革试点文件，出台土地要素配置31条政策，鼓励存量自持商办“以商引商”，形成了放宽国企自持办公用房入市限制、存量商办建筑改建保障性租赁住房等改革创新，以政策松绑赋能资产价值、盘活存量空间。

（3）面向市场：从卖方市场到买方市场

适应要素配置逻辑的变化，规划应发挥政企磋商工具作用，精准链接市场供需两端。优先打破需求端信息壁垒，搭建“土地超市”“广海汇”等平台，实现规划、土地和应用场景信息的全方位集成与展示，大大提升要素配置效率。供给端持续赋能企业发展和民生改善，出台8批203条惠企利民政策，推出“五证联发”“一网通办”“ 既有住宅加装电梯集中审批”等举措，强化全链条主动服务能力。

3 行业所需：运营型、交叉型、普惠型学科发展转变

城市规划学科始终与国家命运和时代主题紧密相连。立足内涵式发展的新要求，城市规划学科也必须进行深刻的自我革新，从三个维度重塑学科内涵：

面向实施的运营型学科：适应公共财政转型，积极推进运营提前介入，建立项目谋划、策划咨询、项目融资、招商运营、产业导入、企业孵化和收益分成等全过程服务机制，支撑规划构建市场主体放心投资、敢于投资、敢于长远投资的卓越环境。

面向融合的交叉型学科：深化“多规合一”改革，围绕耕地、林地、湿地、海洋等空间资源的统筹管理，强化融合空间治理和土地政策融合的交叉知识体系和人才结构，强化法律、政策、标准等融合研究能力，实现以制度创新推动要素市场化配置。

面向市场的普惠型学科：适用新生产生活方式，更强化规划学科对新科技、新产业、新基建等空间研究的引入，推进田野调查、沟通磋商等多元分析能力的培养，以人民有感、企业有感、社会有感为导向，强化规划服务社会经济发展的功能。

最终，培养出“懂空间、懂产业、懂财政、懂运营、懂政策”的“五懂”人才。

唯有以规划之变适应时代，以学科之变筑牢根基，以人才之变提供支撑，才能为超大城市内涵式发展注入源源不断的新动能新优势。

本文根据现场演讲内容整理，经演讲人审定

文字整理：郭玉茹，同济大学建筑与城市规划学院硕士研究生