赵燕菁：“十五五”国土空间治理创新

作者 | 赵燕菁 中国城市规划学会副理事长，厦门大学建筑与土木工程学院、经济学院双聘教授

依传统的观点来看，“现代化”城市无外乎高楼大厦和发达的基础设施。这一“现代化”近四十年已基本完成，但这只是“中国式现代化”的一部分。“十五五”期间，城市现代化开始进入下半程——如何最大限度发挥城市基础设施的效能。这些投资巨大的基础设施只有带来与其投入相匹配的回报，才能实现正常维护和运营，城市资产的国家权益才能得到完善的保全和扩张。这需要“十五五”期间做好如下两件事。

第一，建设完善的城市“操作系统”

如果说基础设施是城市的硬件，这些硬件能否发挥最大的功效，关键取决于有没有好的软件。城市规划就是一个城市的“操作系统”。这个操作系统包括一系列土地制度和审批工具，为所有使用城市基础设施和公共服务的社会、经济活动提供接口和便利。好的操作系统不仅能让外来的商业活动易于“落地”，而且应不断孵化、内生新的商业活动，确保财务的可持续性。目前，城市规划远远满足不了市场的要求。

这就需要整个城市规划的底层代码进行重写。由于这会涉及大量底层的土地制度，新的城市规划很难自发地从原来服务建设的格式转向服务运维的格式。自然资源部应当把新的城市规划体系纳入重大科研课题，围绕新的目的、任务和工具，设计新的规划体系，真正实现国土空间规划“能用、管用、好用”。在信息产业里，操作是毫无争议的“新质生产力”，在城市领域，城市规划扮演着类似的角色，其对经济的影响甚至比计算机操作系统还要大。

第二，建立城市权益市场

所谓“权益”，就是一项未来收益的贴现。收益流越稳定，流动性越好，权益估值越高。其中流动性好坏，完全取决于有没有一个好的权益市场。全民所有城市资产的一个特点就是稳定，比如水费流动性。其价值不得不混合在地价里被估值。一旦房地产崩盘，这些资产的权益就会遭池鱼之殃。

目前，大量资管机构拥有海量资金却无资产可投，城市资产的稳定收益对于很多风险厌恶型机构，比如社保、养老金来说是一个很好的投资标的。自然资源要把资产证券化，将非标的资产标准化，使之在市场上可以方便地交易，只要拥有高流动性，全民所有的资产就可以被定价，最终在市场上实现保值和增值。

权益市场不仅仅是交易，更是一系列配套制度。比如，一个人或机构发现某一项资源有更好的利用模式，就可以将此“想法”标准化后在自资部门登记知识产权，其他人采用这个“想法”就要像使用专利一样付费。再比如，可以通过现代互联网技术，根据车流给不同时间的不同路段定价，通过经济手段改进资产的使用效率；通过对停车位的实时监控，给每一个车位定价。而这些被定价的资产，都会带来稳定的现金流。只要有现金流，就可以在权益市场交易，也就有了流动性。

房地产市场其实就是将城市资产混合在一起打包，在资本市场上定价。其对经济带来的巨大影响有目共睹。放眼自然资源事权管理的资产，有无数类似房地产的权益市场需要建立。自资部门应该将权益市场拓展到房地产之外的所有资产。未来， 重大科研应围绕自然资源部门的国家使命，发现新资产，设计新制度，建立新市场。只有这样才能为地方政府提供更多融资工具，从而履行全民所有资产保值、增值的国家要求。

与建设部门不同，自然资源部门代表国家行使所有者权益。中央把城市规划从建设部门划给自资部门，意味着城市规划在国家经济中的角色，从资产端（如何建设城市硬件）转向债务端（如何扩大城市资产的权益）。

以上两点就是实现这一转变必需的基础性制度：“城市操作系统”为各种商业活动使用城市基础设施提供便利，把巨大的投资转化为城市稳定的现金流收益；“城市的权益市场”把这些非标收益标准化（证券化），让这些资产具有良好的流动性， 从而实现城市国有资产的保值和增值。

过去四十年，中国的国家资产大部分集中在城市化地区，其规模远大于耕地、矿产、山林湖草等自然资源。怎样使这些资产的权益得到保障，作为国土空间规划体系的重要组成部分，城市规划应当发挥重要作用。城市规划必须在最短的时间重构自己的学科基础，才能适应新国家使命带来的需求。