王凯：以城市更新推动城市内涵式高质量发展

导读

中央城市工作会议指出，推进城市更新，将成为当前和今后一个时期城市工作的重要抓手。为贯彻落实中央城市工作会议精神，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，2025年11月13日，浙江省城市治理研究中心与中国联合工程有限公司联合主办2025浙江城市治理论坛，论坛主题为“以城市更新为抓手促进城市内涵式发展”。

本次论坛邀请全国工程勘察设计大师、中国城市规划设计研究院院长王凯作主旨报告，同时邀请了来自上海、重庆、武汉、成都、杭州等五座城市的专家学者，交流地方城市更新经验。通过这场思想碰撞，汇聚全国智慧，为城市更新的深化实践提供了更多“金钥匙”。

王凯 中国城市规划学会副理事长、全国工程勘察设计大师、中国城市规划设计研究院院长

2025年7月14日至15日，中央城市工作会议在北京举行，会议提出的新时期城市发展的目标、原则、工作要求，对今后10-20年的城市工作具有重要指导意义。

一、把握方位：中央城市工作会议的背景与意义

中央城市工作会议系统总结了城镇化战略实施取得的巨大成就，历史性地作出“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”的科学判断。

首先，对于城镇化发展阶段的转向，可以用一个“转段”、三个“转型”来阐述。

一个“转段”：

当前，我国城镇化已从“大规模、快速化”转向“中低速、微增长”新发展阶段。根据国家统计局相关统计数据，我国城镇化率年均增长已由2000-2020年的1.39个百分点降至2020-2023年的0.76个百分点，近3年城镇化增速显著下降。

三个“转型”：

一是经济转型——我国经济发展动力由传统“出口导向、投资驱动和消费”向更多地依靠“消费、服务业、技术进步”转变。2024年，科技进步对全国经济增长的贡献率已达60%以上，服务业增加值占GDP比重达到56.7%。2025年上半年，消费、投资、出口对经济增长贡献率分别是：52%、16.8%、31.2%，消费贡献率已经超过50%，显著高于投资和出口。

1990-2022年“三大动力”对GDP贡献的变化

二是社会转型——近年来我国人口总量开始减少，人口结构发生变化，老龄化、少子化并存。2020年，我国0-14岁儿童和65岁以上老人占比达到31.5%，育儿养老负担不断加重，总抚养比（非劳动年龄人口数与劳动年龄人口数之比）从2010年的34.2%大幅上升至2020年的45.9%。根据预测，2035年我国60岁以上老年人口将达到4.18亿人，占比30.31%；75岁以上老人达到1.24亿人，占比9.01%；80岁以上0.8亿人，占比5.06%。

中国人口规模预测和总和生育率情况

三是能源转型——我国将全面进入“减碳降碳”时代。2035年，我国城镇化发展预计进入稳定时期，城镇人口将达到10亿左右，同时碳排放也达到峰值，出现城镇人口峰值与碳排放峰值“两峰叠加”。同时，2035年也是中国实现碳达峰之后迈向碳中和进程中的关键节点。在2035年前，城市发展要全面进入“减碳降碳”建设时代，运用现有的减碳技术，谋求高质量碳达峰；而在2035年后，需要通过寻求可再生能源替代等技术突破和制度保障实现碳中和。

我国城镇化曲线与碳排放总量曲线关系

其次，对于城市发展模式的转向，过去靠“举债建设、卖地还钱”的模式已经走不通了。

根据土地出让收入相关数据，1997-2020年，我国土地出让收入增长137倍；而从2021-2024年，土地出让收入下降44.1%。因此，城市发展要转变传统发展模式，从大规模增量扩张阶段向存量提质增效为主的阶段转变，从“建设时代”向“治理时代”转变。

同时，新时期城市工作也需要新理念、新方法，中央城市工作会议提出要坚持五个注重：转变城市发展理念，更加注重以人为本；转变城市发展方式，更加注重集约高效；转变城市发展动力，更加注重特色发展；转变城市工作重心，更加注重治理投入；转变城市工作方法，更加注重统筹协调。

二、悟透方略：新时期城市发展的目标与要求

中央城市工作会议强调，要“以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子”。

中央城市工作会议

首先，新时期我国城市发展的总目标是要建设现代化人民城市。

不同于过去的政策文件一直只提“现代化城市”，这应该是官方文件中第一次正式将人民城市和现代化同时提出。现代化人民城市的内涵，具体包括六个维度：富有活力的创新城市、舒适便利的宜居城市、绿色低碳的美丽城市、安全可靠的韧性城市、崇德向善的文明城市、便捷高效的智慧城市。现代化人民城市建设，要以“人民城市人民建，人民城市为人民”理念为引领，把实现人民群众对美好生活的向往作为城市工作的出发点和落脚点。在具体实施中，需要重点考虑两个方面：

第一，人的分析要精细化。要以系统推进全龄友好城市建设为导向，重点关注解决“四个2亿人”的新需求：即2亿新市民、青年人约70%在城市租房住，住房困难突出；2亿居民生活在城镇老旧小区中，这些小区普遍存在设施不健全等问题；2亿老年人的住房适老化设施严重不足，不适应居家养老需求；2亿儿童对于安全、健康的生活环境具有一系列新需求。

新市民、青年人保障性租赁住房覆盖率（%）

第二，服务设施要空间化。要把城市中最好的空间资源还给老百姓，是城市工作“人民性”的最好体现。例如，杭州市委、市政府自2002年起实施的“还湖于民、还绿于民、还山于民”西湖综合保护工程，就是这一理念最具代表性的实践。

杭州西湖

其次，新时期我国城市发展的新方式是要坚持推进城市高质量、内涵式发展。

从高质量发展的角度来看，与“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”6个现代化人民城市指标相对应，需要高度关注城市中5类空间的规划建设：居住空间——打造宜居共享的居住环境（“宜居”）；产业空间——以科技创新引导城市产业转型、以促进创新和合作构建创新生态体系（“创新”）；公共空间——营建人民满意的游憩空间（“美丽”“文明”）；韧性空间——提升区域与城市空间的安全韧性水平（“韧性”）；虚拟空间——依靠智慧化手段提升城市治理水平（“智慧”）。

从内涵式发展的角度来看，要重点关注存量空间的迭代更新，以满足新经济、新消费、新人群的新需求。迈入新消费时代，人民的消费需求从一般消费品转向更加注重环境、文化、服务、数字化体验。例如对于青年一代的个性消费、个人消费、文化消费、虚拟消费等，需要更加多样化的承载空间和服务方式。这些空间的供给难以通过增量扩张来解决，而是需要通过多样化、多主体需求的存量空间更新，来满足新时代的多元化消费需求。

杭州杭钢公园

最后，新时期我国城市发展的重要抓手是要推进城市更新。

要以推进城市更新为重要抓手，为现代化人民城市建设增动力、添活力、强耐力。通过打造创新园区，构建创新生态、培育创新文化，提升城市的竞争力，为现代化人民城市建设“增动力”；通过建设高品质居住区和全龄友好型社会，发展文旅产业和康养服务，提升城市的吸引力，为现代化人民城市建设“添活力”；通过提升城市的气候变化适应能力，加强交通管网维护与运营管理，保障建筑、桥梁、隧道等基础设施安全运行，提升城市的持久力，为现代化人民城市建设“强耐力”。

成都太古里

三、用好方法：以城市更新推动城市内涵式发展

未来10-20年里，城市更新面临着新的挑战，其核心任务是从解决“有没有”向“好不好”转变。面对新时期的工作任务，城市更新工作要注重分类施策，并构建新的工作方法和技术体系。

首先，针对城市更新的重点任务，实施空间的分类施策。

《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》对城市更新工作提出了8项重点任务，这8项任务可以归纳为对4类空间更新的新要求：居住空间——要围绕人民群众关切，持续推进既有建筑、老旧小区、完整社区等住宅住区的更新改造；产业空间——要特别关注老旧街区、老旧厂区的更新提质，激发经济新动能；公共空间——要大力推动城市基础设施建设改造，筑牢城市安全发展底线，提升城市综合承载能力；文化空间——要强化文化赋能，高度重视历史文化保护传承和利用。

其次，形成“精准查找问题-精细设计空间-精细运营维护”的新工作方法。

一是精准查找问题，通过全面开展城市体检评估，建立发现问题、解决问题、评估效果、巩固提升的工作路径；二是精细设计空间，强化城市设计对城市更新项目实施的引导作用，明确房屋、小区、社区、城区、城市等不同尺度的设计管理要求；三是精心运营维护，坚持运营前置，建立健全适应城市更新的建设、运营、治理体制机制。

最后，构建“专项规划-片区策划-项目实施方案”的分层次规划设计体系。

在城市层面，编制城市更新专项规划，明确重点任务、建设项目和实施时序。比如《杭州市城市更新专项规划》23年8月启动编制，25年3月获市政府批复，成为浙江第一个批复的市级更新专项。在片区层面，综合考虑片区的更新潜力空间、问题与需求等因素，确定片区的更新目标、更新策略、功能业态，并指导实施。比如杭州、宁波等城市制定《更新片区策划方案编制技术指引》，明确技术路线与编制重点。在地块层面，统合“规建治投运”全链条，实现城市更新项目管理、财务、建设、运维均可行，提高项目的落地性和操作性。

上海“一江一河”治理工程

总体而言，中央城市工作会议确定了今后中长期城市工作的总方针、总基调，就是要以现代化的人民城市为目标，推动新时期城市的高质量发展；以内涵式发展为主线，全面做好城市更新工作。我们要落实好推动城市更新的两办文件，做好城市体检，编制好城市更新专项规划，形成城市更新的系列项目，扎实推动城市更新的落地见效。