重庆市大渡口区城市社区建制调整规划——面向超大城市治理现代化的“底座规划”思考

随着城镇化深入推进，我国超大城市治理面临规模快速扩张、功能日趋复杂、结构愈发多元等挑战。社区作为城市治理的基本单元，其空间边界、人口规模及公共服务配置失配问题，已成为制约我国现代化治理的一个关键瓶颈。本研究以《重庆市大渡口区城市社区建制调整规划（2022—2035）》为例，拟探索“底座规划”支撑超大城市现代化治理的理论路径与实践方法。

1 时代背景与城乡规划学科创新需求

党的二十大报告明确提出“健全城乡社区治理体系”“加强和完善基层治理”的要求。2017年《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出“优化社区资源配置”，2021年《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调“合理确定社区规模”。这些政策指引与社区治理现实挑战形成积极呼应。

当前我国城乡规划学科在应对超大城市治理挑战方面存在理论与实践局限：传统规划偏重物质空间塑造，见物不见“人”，对社会治理空间的系统性考量不足；规划内容对微观基层治理单元的精细化设计相对缺位；规划编制过程受“自上而下”技术理性主导，难以有效回应基层差异化需求。这些局限导致传统规划在支撑基层治理体系现代化建设中显得力不从心，亟需在理念方法与技术路径上寻求突破，见物又见“人”。

本研究以《重庆市大渡口区城市社区建制调整规划（2022—2035）》为实证案例，探索 “底座规划”支撑超大城市现代化治理的路径与方法。在理论层面，提出“人—空间—服务”协同治理目标（图1），将“底座规划”理念引入社区建制调整实践，为城乡规划学科向社会空间治理转型提供新路径；在实践层面，构建“社区治理服务实际需求量测算方法（CSN）”，形成科学、系统、可操作的社区建制调整规划方法。

▲ 图1 | “人—空间—服务”协同治理目标

2 重庆市大渡口区城市社区建制现状特征与问题分析

大渡口区位于重庆市中心城区西南部，面积103 km2，城镇用地84 km2，常住人口42万，下辖5街3镇，共66个社区、32个村。根据建成历史、居住区属性与物业管理模式，社区可分为7类：重钢老旧家属区、混合型社区、传统老旧小区、新建商品房社区、已拆待建社区、安置社区、公租房社区（图2）。

▲ 图2 | 重庆市大渡口区社区边界及社区分类

2.1 社区建制现状特征

（1）人口构成复杂度高：由于社区建设阶段不同，人口分布不均衡，各社区常住人口、老龄人口、流动人口、户籍人口、特殊人群数量差异较大。例如，马桑溪社区因拆迁后尚未开发，常住居民数量为0人，而柏华社区常住人口近25 000人（图3）。

▲ 图3 | 大渡口区各社区户籍人口与常住人口规模对比

（2）社区人地规模差异显著：大渡口区社区常住人口密度最高值与最低值差距达97:1，空间规模最大与最小社区面积比高达169:1（图4）。

▲ 图4 | 大渡口区各社区面积与人口密度对比

（3）社区工作人员服务供需差异明显：在社区属地管理事务中，社区工作人员对不同类型人群、空间场所、社区的服务耗时程度存在明显差异。

2.2 问题分析：“人—空间—服务”矛盾突出

社区建制存在以下主要问题：一是空间规模与现行标准不匹配，仅35个社区符合重庆市地方标准中“标准社区占地0.3～1 km2”的要求；二是社区公共服务资源配置忽视了人地差异，30个社区工作人员人均服务居民数超出中位数（图5）；三是社区建制缺乏合理划分标准，新旧社区并存，社区规模大小不一且边界模糊；四是人口流动变迁带来的动态管控效能偏低。存量发展时代社区公共资源合理配置面临在地适应性理论与实操工具的双重缺位，现实需求为规划介入超大城市现代化治理提供了创新机遇。

▲ 图5 | 大渡口区各社区工作人员人均服务常住居民数对比

3 重庆市大渡口区城市社区建制调整规划实践与创新

3.1 规划目标与原则

（1）规划目标：社区建制调整规划并非完全推翻现行的街镇社区建制体系，而是在现有的社区建制框架下，基于存量条件重塑“人—空间—服务”协同关系，实现行政单元优化、资源配置合理、治理单元重构与社区认同塑造。

（2）规划原则：遵循以人为本、资产为基、刚弹有度、有限公平、规模适宜、急难优先、远近结合、总量控制八大原则。

3.2 规划重点内容

（1）精准识别社区“人—空间—服务”的差异与需求：首先，厘清66个社区边界，绘制社区勘界地图。其次，通过GIS集成多源数据，构建社区信息库与问题库，精准识别空间边界错位、社区人口、用地规模与标准脱节、服务失配等矛盾。

（2）科学构建“人—空间—服务”适配的社区建制标准：提出“服务需求当量”概念，构建“社区治理服务实际需求量测算方法（Community Service Need，CSN）”（图6），科学评估服务供需差异。根据CSN测度方法，计算得出大渡口区各社区治理服务实际需求总量，66个社区中26个社区服务压力过载，15个社区远低于中位水平（图7）。根据中位区间值，结合社区地形、山体水岸、历史沿革等自然与文化特质，相关规划和标准规范，最终明确社区建制调整依据。

▲ 图6 | 社区治理服务实际需求量测算方法及其权重系数

▲ 图7 | 大渡口区各社区治理服务实际需求总量

（3）合理制定因地制宜的社区建制调整方案：一是社区边界优化方案，明确单个社区常住人口上限1.2万人，针对飞地与地形阻隔，划远并近；针对人地规模失调，裁大合小；针对合署办公，调界增员；针对待建片区，新增建制、临近代管。同时，预测城乡融合发展趋势，提出远期规划方案（图8）。二是社区工作人员配额建议。基于社区人口构成与实际治理难度，结合边界优化方案，提出工作人员配额建议（图9），形成人才库储备机制。

▲ 图8 | 大渡口区社区建制优化远期方案

▲ 图9 | 大渡口区社区工作人员配额建议

（4）长效落实社区建制实施政策与智治平台：一是理顺“区-街道、社区”纵向权责关系，完善多部门协同治理机制。二是提炼社区建制调整方案，形成制度设计，促成保障规划落实的政策文件出台。

3.3 规划创新

至2023年末，重庆市大渡口区社区建制调整规划已全面实施，各社区建制趋于合理，社区工作人员科学配备，年节约财政预算300万元，治理效能显著提升。本规划主要创新点如下：一是跨界治理、融合规划，尊重存量条件，运用可视化专题地图，关联政府部门、企业与个人，厘清社区边界复杂现状和成因；二是服务优先、科学决策，尊重民生需求，创新提出“服务需求当量”概念，突破以人口、用地规模界定社区建制的传统方法，构建符合时代要求的社区建制调整规划方法；三是制度先行、数智赋能，尊重法治要求，加强规划成果的制度化转化，强化规划从编制到实施的全过程统筹作用。

4 面向超大城市现代化治理的“底座规划”思考

“底座规划”是超大城市现代化治理体系中的基础性、系统性规划，通过空间底座、基础设施底座、生态底座、数字底座和治理底座五大要素体系的相互支撑与协同运作，为城市发展提供整体性框架（图10）。而社区建制调整规划作为对城市社区行政区划、边界与功能定位进行优化的规划活动，是“底座规划”中构建空间底座与治理底座的重要组成部分，体现了微观层面的具体落实。

▲ 图10 | 超大城市治理现代化的“底座规划”思考

4.1 基于“人—空间—服务”协同的“底座规划”支撑机理

“人”维度，精准识别人口特征与社会需求，实现治理对象的精准刻画。“空间”维度，优化社区边界与形态，形成完整、连续、可识别的治理空间单元。“服务”维度，构建多层级、全覆盖的公共服务（设施）供给网络，优化资源空间配置，提高服务可达性，实现以人为本的精准服务。3个维度相互支撑、协同运作，形成“底座规划”支撑城市治理的整体性框架。

4.2 创新“人—空间—服务”协同的“底座规划”方法

“底座规划”面向超大城市治理需求，打破传统规划中对人口、空间和服务要素的割裂处理，在方法论上呈现出3个显著创新特征。首先，数字技术深度融入，整合多维数据，运用GIS与人工智能技术，实现社区规模划分从经验判断向数据驱动转变。其次，多元协同的规划编制机制，建立多部门协同、多主体参与的协作网络，确保规划编制的系统性与整体性。再次，刚性管控与柔性适应相平衡的方法策略，通过“三定两弹性”的技术标准，平衡规划的确定性与开放性。

4.3 探索“人—空间—服务”协同的“底座规划”实施路径

首先，应构建制度化保障机制，将社区建制调整规划纳入国土空间规划体系，明确各部门责任分工与协作机制。其次，建立动态监测与更新机制，构建覆盖人口特征、空间形态与服务配置的综合监测体系，形成常态化调整程序。再次，完善多元化评估与反馈体系，构建包含人口满意度、空间适应性、服务可达性等指标的综合评估框架，形成闭环优化机制。

未来，“底座规划”可在构建多层级空间治理体系、数字治理能力提升、支撑基层治理创新等方面发挥重要作用。

5 结语

大渡口区的实践表明，“人—空间—服务”协同的“底座规划”是规划学科从物质空间规划向社会空间治理转型的重要方向。这一规划范式通过重构治理单元、促进公共服务均衡配置、增强治理协同效能，有效实现了空间资源与治理需求的精准对接，进一步彰显了规划在统筹底座资源、引领城市与社区可持续发展中的核心价值与关键作用。

未来研究可从以下方面深化拓展：一是开展不同类型、不同规模城市的案例比较研究，检验底座规划的普适性与适应性；二是深化“底座规划”的理论体系建构，明晰其核心概念、分析框架与实施路径；三是探索数字孪生、人工智能等技术在空间治理中的深度应用，提升规划的精准性与响应能力。通过上述努力，为规划学科深度参与国家治理现代化提供更加系统、科学的理论支撑与方法工具。

作者|

黄  瓴，重庆大学建筑城规学院城乡规划系、山地城镇建设与新技术教育部重点实验室，国土空间规划监测评估预警自然资源部重点实验室，教授，博士生导师，中国城市规划学会城市更新分会副主任委员，本文通信作者。

景晓婷，重庆大学建筑城规学院城乡规划系、山地城镇建设与新技术教育部重点实验室，博士研究生。

巫雪松，贵阳市城乡规划设计研究院助理规划师。

骆骏杭，重庆大学建筑城规学院城乡规划系、山地城镇建设与新技术教育部重点实验室博士研究生。

许剑峰，重庆大学建筑规划设计研究总院有限公司总规划师，正高级工程师。