杨浚：从“好房子”到“好街区”——北京“四步走八清单”存量地区详细规划方法探索

导读

2025年8月31日，由北京清华同衡规划设计研究院有限公司承办的2025中国城市规划年会之学术研讨会十七“如何建立健全城市更新的长效机制”在沈阳召开。学会常务理事，北京市规划和自然资源委员会党组成员、副主任杨浚作题为《从“好房子”到“好街区”——北京“四步走八清单”存量地区详细规划方法探索》的主题报告。

杨浚  学会常务理事，北京市规划和自然资源委员会党组成员、副主任

背景要求

时隔10年再次召开的中央城市工作会议及近期发布的《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》，指出我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期、城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的新阶段，明确要以城市高质量发展为主题，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的未来城市发展方向。北京作为超大特大城市，城镇化率已达88%，城市发展已率先从增量扩张转向存量提质增效的新阶段，盘活存量空间、推动城市更新已成为实施北京城市总体规划、促进北京实现超大城市发展方式转型、实现人民美好生活追求的重点和关键。在此背景下，北京积极推动详细规划制度方法改革，更好适应城市进入存量发展阶段的新特点新需求，更加精准高效的为存量地区经济社会高质量发展做好规划支撑和保障。

1 北京控规改革思路：从“好房子”到“好街区”的跃升

北京市域面积约16410平方公里，其中城镇地区约3562.5平方公里，占市域总面积约20%，是实施控制性详细规划管理的主要区域，划分为1371个规划街区。总体规划、分区规划批复后，北京于2020年之初即接续启动了新一轮的控规组织编制和实施管理工作，并着重在制度方法上推动了控规改革。本轮控规改革的总体思路是，将原来在空间上折叠起来的一次性规划成果在时间维度拉开，改为分阶段按需编制，即先在空间维度以规划街区为基本单元，自上而下完成刚性要求传导，夯实安全空间本底、框定空间规模总量、保障城市基础运行；再在时间维度通过按需编制项目规划综合实施方案将街区规划逐步深化到地块层面，过程中实现自下而上对接发展需求和资源要素精准匹配，引导实现要素跟着项目走，项目跟着规划走。在此基础上，通过规划统筹引导下各类项目的有序实施，逐步推动城市整体功能完善、布局优化、结构调整、系统连通、品质提升与价值提升，最终实现高质量发展目标。

图1 北京市详细规划改革的方法路径示意

总体来看，这一轮详规改革最大的特点就是：时空统筹、刚弹结合和编管一体。

1.1 时空统筹

空间维度上，强调与行政管理事权对应，将总规的大目标、分区规划的中目标，传导到乡镇街道以及社区的小目标，构建了从“市”到“区”再到“街镇”“社区”的规划传导体系，形成一级政府、一级规划、一级事权。

时间维度上，与规划实施进程同步，将城镇开发边界内控规分为街区指引、街区控规和规划综合实施方案三个阶段，改原来一次性控规编制到地块为先到街区深度，再根据实施需要编制规划综合实施方案深化到地块深度。其中：街区指引作为承接总规、分区规划各项目标指标、刚性约束要求的细分单元，是编制街区控规的条件和依据；街区控规作为深化实施的依据，聚焦经济社会发展规划确定的重点发展地区有序开展编制；规划综合实施方案统筹综合了原城乡规划中的修建性详细规划、土地入市前土地出让方案、项目投资可行性方案等内容，在有近期实施计划和建设安排前启动编制，编制后直接成为入地入市、项目许可的依据。

图2 北京市各尺度规划与行政管理事权的对应关系示意

编制时序上，在街区指引为全域用途管制夯实了基础的前提下，街区控规和规划综合实施方案采取“按需深化”和“动态运行”的方式，其中：“按需深化”即根据实施需求滚动编制，使原有的“反复调整规划”进阶为“不断深化规划”，做到空间资源供给与需求精准匹配，从而有效解决了传统控规频繁调整的问题；“动态运行”即在动态发展过程中推进规划事权下放，通过构建“市级主导、区级主责、动态监管”的规划管理机制，让各区政府在区域层面统筹空间资源配置与经济发展、民生保障、环境保障、社会和谐等方面的关系，实现空间规划与发展规划的协同有效，促进空间资源的统筹平衡、集约利用、高效配置、合理投放。

1.2 刚弹结合

刚性管控方面，在严守耕地和永久基本农田、生态保护红线等底线约束条件基础上，聚焦规模总量管控、功能布局完善、用地结构优化、强化系统支撑、空间品质提升、统筹实施推进等六个方面重点管控，构成保障城市可持续发展的底线框架。其中规模总量管控，强化常住人口、建设用地、建筑规模总量管控；功能布局完善，要求按照功能定位匹配合理的街区主导功能；用地结构优化，要求统筹生产、生活、生态的空间结构安排；强化系统支撑，强化统筹基础设施、公共服务、公共安全等三大设施的系统性安排；空间品质提升，要求加强城市设计，统筹谋划城市空间品质，塑造特色风貌；统筹实施推进，注重经济测算和路径推演，强化对社会经济高质量发展的有效支撑。

在空间维度坚持刚性传导的基础上，也强化了对时间维度的弹性适应。在功能混合上，街区控规通过功能混合增强规划适应性，在街区层面采取主导功能管控的方式，推动街区功能混合，适应多情景、多类型、多模式的使用需求。在建筑规模上，街区控规通过基准强度进行管控，各区在基准强度基础上，可以根据实施需要通过编制规划综合实施方案确定地块容积率。同时，鼓励设立建筑规模指标流量池，允许建筑规模在街区与街区之间、街区与乡镇之间统筹使用。在建筑高度上，街区控规通过基准高度进行管控，各区可以基于基准高度分区，在符合特定地区管控要求的前提下，结合城市设计强化空间形态、景观风貌的塑造，打造丰富有序的城市天际线。在用地布局上，街区控规采取设施落点不落位的方式，允许各区在规划实施过程中根据实施需要优化用地布局。同时街区控规中的城市支路均采取虚线表示，允许各区结合实施方案优化线位，随着规划实施再逐步将“虚线”落实为“实线”。

在充分释放弹性的同时，也针对不同类型街区加强规划引导。对实施率较高（80%以上）的存量更新类街区，重点推动非首都功能疏解、环境综合整治、老旧小区改造；对实施率中度（40%-80%）的优化完善类街区，引导建设指标向重点功能区、城市微中心投放；对实施率较低（40%以下）的动态引导类街区，重点完善城市功能并做好建设用地动态留白管理。

1.3 编管一体

以规划精准实施和有效运行推动控规制度创新，构建“五个一”的控规整体运行框架，即一套街区指引，一套街区控规，一个管理办法，一套管理规则，一个实施监督系统和预警监测平台。其中：控规管理办法重点解决控规怎么编，怎么批，怎么实施，怎么运维，怎么保障的问题，明确了区政府是控规编制和实施的主体，提供了不同情形的规划实施路径。配套管理规则中，用地分类指南重点打通调查与规划的数据口径，为空间资源流动情况的动态监测提供了可能；用地功能混合管理办法分三个阶段、三种情形，对三类主体持续释放弹性；建筑规模管理办法创新提出“募”“投”“管”“退”的流量规模管理思路，用时间维度充分的弹性释放有效支撑空间维度严格的刚性传导。依托详细规划“一张图”预警监督系统开发了规划查询、规划质检、实施监测和规划评估等模块应用程序设计。

2 存量地区控规编管方法：从技术文件向“四步走八清单”规划方法的变革

为深入贯彻落实中央城市工作会议精神，主动适应城市发展转向存量提质增效对国土空间规划提出的新要求，更好推动存量地区详细规划实施管理，北京市规划和自然资源委员会在中央城市工作会后发布了《关于加快推动存量地区控制性详细规划编制和实施管理工作的通知》（京规自发〔2025〕203号），旨在积极发挥详细规划的法定作用，通过空间维度保底线、时间维度促发展、政策机制强保障的工作方法，进一步加强规划实施率大于80%的存量更新类街区的统筹编制，为存量规划街区范围内产业、居住、公服配套、市政交通、环境绿化、公共空间等项目的更新改造建设提供法定规划依据。

图3 存量地区详细规划编制管理思路

2.1 空间维度：打好基底，解决存量地区规划有没有的问题

在空间维度上，北京鼓励用好既有控规，以规划街区为基本单元，通过评估、套合、完善、转化的工作方式推动街区控规编制报批，先解决存量地区规划有没有的问题，为存量更新项目提供法定详规依据。

全面评估。梳理既有控规的实施、设施及需求情况，重点结合相关专项规划、建设标准开展现状摸底与资源盘点，形成具有针对性和特定性的街区完善建议。主要开展三方面工作：一是实施评估，对既有控规的实施情况量化分析，并针对未实施区域权属边界、历史情况、规划科学性等内容，深度归因。二是设施评估，要开展综合交通、基础设施、公共服务设施、公共安全设施的专项评估，涵盖用地规模、建筑规模、廊道宽度、路网密度等核心指标。三是需求评估，针对居住、产业、混合等不同功能街区针对性开展需求评估。

刚性套合。强化对上位规划和底线管控要求的传导落实，深化传导总体规划、分区规划的刚性管控内容，强化历史文化保护、机场净空高度管控等底线要求。核心落实三方面要求：一是空间管控校准，严格校核“三区三线”、分区规划“两线三区”“国土空间规划分区”等刚性要求。二是底线安全保障，校核洪涝风险、水源保护、机场净空高度管控、市政通道防护等安全底线。三是指标衔接指引，确保规划常住人口、规划城乡建设用地面积等核心指标与街区指引保持一致。

优化完善。因地制宜优化规划内容、提出实施策略，结合相关专项规划、建设标准在既有控规的基础上进行优化完善。重点聚焦三方面内容：一是完善用地布局，结合主导功能，优化既有控规的用地布局。二是统筹三大设施，从功能复合、设施共享、时间衔接角度统筹完善三大设施配置。三是差异化设置路网，结合实际发展需求和实施条件，合理设置路网密度。

成果转化。形成街区控规成果“一文一图则”，即一套成果文本和一张管控图则。转化形成的街区控规成果报批需严格遵循《北京市控制性详细规划审查报批工作指南》，通过市政府审批后成为存量更新项目的法定依据。履行相关法定审查程序并报市政府审批纳入国土空间规划“一张图”后，对符合街区控规刚性管控和核心指标要求的项目，可直接指导其审批实施。

图4 存量地区评估、套合、完善、转化“四步走”工作方式

2.2 时间维度：做好谋划，解决存量地区发展好不好的问题

践行“城市是有机生命体”理念，从城市的整体性、系统性和结构性出发，以规划街区为基本单元，统筹加强产业、轨道交通、公共服务、居住等各类功能项目的谋划策划，并衔接纳入城市更新行动和市区年度实施计划之中。既要统筹空间资源配置与经济发展、民生保障的关系，又要处理好空间资源利用与环境提升、文化传承、社会和谐等方面的关系；既要统筹政府、市场、社会、公众各方面力量，解决区域发展诉求和急迫性问题，又要调动各方积极性形成多方共赢的利益格局；既要统筹利用政府政策资金、更加有效吸引社会投资，又要安排好项目实施的时序安排和空间匹配关系。

从空间上，要聚焦轨道微中心，以重大项目为牵引，统筹产业与周边设施配套，推动产城融合、站城融合，从街区整体谋划就业、居住和配套功能，促进职住平衡。从时序上，要注重区域整体环境提升和系统性联通串接，加强基础设施、公共服务建设、公共空间环境、滨水岸线提升等方面的时序安排，提高新供土地效益、增强城市更新动力。从机制上，要发挥好政府、市场和多元主体之间的协同效应，用好责任规划师、建筑师、评估师等专业技术力量和数字智能工具，积极探索形成可复制可推广的经验模式。从技术手段上，因地制宜做好精细化和差异化设计，发挥出城市设计在挖掘空间价值、塑造新场景、培育新动能的作用。从政策保障上，主动适应经济社会发展形势的新变化、新需求，保障重点项目落地实施，充分发挥规划土地融合的优势，形成“规划+政策”的合力。

在操作方法步骤上，鼓励通过“四步走八清单”工作方法统筹谋划策划生成项目，再通过编制项目规划综合实施方案，实现规划逐步落地和资源精准释放，其中“四步走八清单”是指，通过“体检评估找问题”生成“问题清单与资源清单”，通过“多元协商问需求”明确“需求清单与愿景清单”，通过“整体策划配政策”提出“策略清单与政策清单”，通过“制定计划推行动”滚动生成“任务清单与项目清单”持续纳入城市更新行动和年度实施计划，解决城市更新从以往简单关注局部“好房子”向强化“好街区”“好城区”的跃升，如北京回天地区按此方法打样的更新实践已呈现出区域职住平衡与整体功能提升的综合成效。

图5 北京市“四步走八清单”的存量规划方法示意

2.3 三维保障：多方协同，解决更新实施路径通不通的问题

一是要强化规划土地政策融合创新。用好国家级和市级已出台的政策，落实好建设用地功能混合使用、工业用地先租后让、老旧厂房更新改造、国有建设用地过渡期等政策；聚焦更新改造中的各类问题卡点，鼓励通过典型案例探索形成小切口改革政策；统筹集成土地、规划、财政、金融等各部门政策，不断增强政策落地实施的协同性。

二是要加强多元共治，推动规划实施管理。以街道为主体，规划街区为基本单元，通过强化多元共治来破解治理碎片化的问题，实现“四个赋能”。部门赋能强调打破行政壁垒，整合发改、住建、园林、教育、文旅等部门，共同推动规划实施；基层赋能强调激发内生动力，协调居委会、业委会、议事会，确保需求精准对接；资本赋能强调撬动社会投资，发挥政府和市场的双轮驱动融资作用，做到“民生有托底，市场有活力”；技术赋能强调推动专业力量下沉，积极发挥责任规划师、建筑师、估价师的作用，提供在地化、陪伴式的技术服务。

三是要依托“一张图”加强全周期管理。通过建立健全区级详细规划运行维护管理平台和实施管理机制，发挥国土空间详细规划“一张图”评估监督的兜底性作用，对规划实施情况开展实时动态跟踪监测。存量街区控规成果要纳入国土空间详细规划“一张图”，并及时完成项目规划综合实施方案成果的在线汇交，为存量地区规划编制、审批、实施、监督的全周期管理夯实基础、提供依据。

结  语

按照中央城市工作会议指明的新时代城市发展方向，我们以规划街区为基本单元，从关注“好房子”到强化“好街区”，在空间维度上实现了总规刚性管控内容向详细规划的逐层传导，进一步加强了详细规划的空间统筹，强化了详细规划对规划实施的有效引导；我们在规划街区范围内，探索“四步走八清单”的存量规划方法，推动整体谋划策划生成项目，并通过规划统筹引领下的项目谋划策划实施，逐步推动优化城市空间结构，重塑空间品质价值，激发城市发展活力，提升城市综合能级。未来，北京将继续探索，持续推动一系列规划改革，以全周期管理理念推动城市发展由外延式扩张向内涵式提升转变，努力为超大城市存量发展提供可复制的北京经验。

*根据现场报告整理，已经专家审阅

供稿单位：北京清华同衡规划设计研究院有限公司