聚焦民生工程，解读《城市更新“十五五”规划》

近日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，对“十五五”时期建立城市更新政策体系作出具体安排，明确了深化改革和制度创新的路线图、任务书。中国建设报新闻“汇”客厅为此特别推出《城市更新“十五五”规划》系列访谈栏目，本期主题聚焦民生工程，邀请中国城市规划学会常务理事、中国城市规划设计研究院副院长郑德高围绕民生工程从理念升级、落地举措、成效管理等多个维度进行解读，本文为专栏主要内容，欢迎分享。

【中国建设报主播 杜宇辰】

民生是城市更新的核心落脚点，本次规划构建了“民生、发展、安全”三大工程体系，并将民生工程放置于首位，聚焦营造高品质城市生活空间。相较于“十四五”阶段，本轮民生工程实现了发展理念与实施范围全面升级，围绕好房子、好小区、好社区、好城区的“四好”维度，统筹推进住宅提质、老旧小区改造、完整社区建设等重点工作。

本轮城市更新为何将民生工作作为核心抓手，相较于过往阶段，民生工程又有哪些新的定位，新举措与新突破。今天邀请到中国城市规划设计研究院副院长郑德高与我们一起解读。郑院长，《规划》部署了各项城市更新任务，可以概括为民生工程、发展工程和安全工程——这三大工程中民生工程关注的重点是哪些？《规划》又是如何来具体部署的？

→《规划》如何具体部署民生工程？关注重点是哪些？

【中国城市规划设计研究院副院长 郑德高】

从民生工程的角度，我们可以看到城市的核心是“人”，做好城市更新工作根本目的是让人民群众生活更方便、更舒心、更美好。城市更新首先要解决老百姓的急难愁盼问题，《规划》是把改善人居环境摆在突出位置，以好房子、好小区、好社区、好城区为抓手，着力补齐居住上的短板，同时也提升住房的品质，帮群众在城市更新中收获更多的幸福感。

一是推进“好房子”建设，重点实施房屋品质提升工程，建设改造安全、舒适、绿色、智慧的“好房子”。

二是推进“好小区”建设，重点持续推动城镇老旧小区改造，补齐基础设施短板，提升服务功能和环境品质。

三是推进“好社区”建设，重点是加快建设完整社区，推进老旧街区、厂区改造提升。

四是推进“好城区”建设，重点是提升城市公共服务品质，完善城市综合交通体系。

【主播】郑院长您从整体讲解了一下《规划》在具体部署上的措施以及方法。围绕好房子、好小区、好社区、好城区的“四好”建设，请您接下来具体讲一讲，在推动营造高品质城市空间方面，“四好”主要体现在哪些方面呢？

【郑德高】“四好”首先是“好房子”，“好房子”的核心主要是在于好的品质。新房子要全链条提升住房标准、设计、材料、建造和运维水平，落实住宅项目的规范，尤其是住房设计，也要完善一些户型功能，老旧房屋更新改造，鼓励居民对住房进行装修和改造，推广装配式装修和适老化、无障碍的改造。

第二，“好小区”主要体现在设施好、环境好、管理好，重点改造提升燃气、供水、热力、道路等配套基础设施，支持具备条件的楼栋来加装电梯，推动公共空间和小区环境的改造。同时结合改造同步完善小区长效管理机制。

第三，“好社区”主要是“好”在“完整”，也就是完整的社区功能，包含了功能完善，配套的完整，空间的完整等等，重点是完善社区在养老、托育等公共服务设施，增加公共活动场地和公共绿地，推进社区服务智能化，为广大市民创造更好的生活环境。

第四，“好城区”重点好在功能完善、运行高效、城市公共服务设施完善、品质高、适应人口结构变化，满足人民美好生活需要。交通方面体现在老百姓出行方便、路网结构完善、通行效率要进一步提高，尤其停车充电设施等使用功能更加便捷。

【主播】关于“好城区”这个概念又有哪些引申，请郑院长继续讲解一下。

【郑德高】“好城区”的核心还是在于共享的公共服务设施和基础设施，为整个城市提供服务。我们现在可以看到很多地市建设更多的像区级图书馆这样的区级或市级设施，来提升“好城区”的标准。整个城市的公共服务设施、基础设施，尤其市一级，包括区一级是“好城区”里最重要的建设标准和品质提升内容。

【主播】刚才您提到“好房子”建设方面是要好在品质，《规划》在建设、改造“好房子”方面都提出了哪些具体推进举措？

【郑德高】“好房子”建设核心还是要提升房屋品质，建设改造安全、舒适、绿色、智慧的“好房子”。

一是统筹新建与改造，既要新建“好房子”，也要把老房子改造成“好房子”，尤其从标准、设计、材料、建造、运维等全链条提升住房品质，推动住房从“有得住”向“住得好”方面全面升级。

二是鼓励居民自主开展既有住房的装修与局部升级改造，推广装配式装修、推进适老化无障碍改造，运用新型建材提升住房健康性、耐久性与舒适度。

三是加快数字家庭建设，配置智能家居产品，建设数字家庭基础平台，推动家庭设施、安防监控、社区服务等场景智慧化集成。

四是部署一批提升住房品质科技项目，其实要突破200项以上技术来提升住房品质的成套技术和产品设备，以科技赋能“好房子”建设。

→ 《规划》针对老旧小区改造对象和内容有哪些变化？

【主播】《规划》同时也明确了新一轮老旧小区改造的目标任务。请您具体介绍一下，本次规划针对老旧小区改造对象和内容有哪些变化呢？

【郑德高】《规划》在目标上坚持问题导向，精准施策，注重监管并重，长效运营。新开工改造城镇老旧小区11.5万个，打造健康宜居、安全韧性、绿色低碳、智慧便捷、和谐美好的高品质小区。

在对象上重点对建成满20年的城镇住宅小区开展专项体检，根据体检结果和居民意愿，尤其要优先改造市政配套设施存在安全隐患，居民改造意愿强烈的小区实施精准分类改造。

在具体内容方面，一是要补齐基础设施短板，聚焦群众急难愁盼，改造提升燃气、供水、排水、污水、热力、消防、道路等小区基础设施，结合实际推动入户管线、充电设施等建设改造。支持有条件的楼栋加装电梯。

二是提升居住环境品质，因地制宜推进小区公共空间和配套设施适老化、适儿化、无障碍的改造，改善群众居住条件。

【主播】刚才您提到老旧小区加装电梯，适老化改造等都是重要的改造内容，同时改造之后的管理也是极为重要的一环。以往部分小区存在重改造、轻管理的现象，本次规划在长效机制方面有哪些制度设计确保不光要改得好，也要能管得住、管得好。

【郑德高】一是发动居民积极参与小区管理，共同维护改造成果。推动建立党组织领导下居民委员会、业主委员会、物业服务企业共同参与的三位一体管理机制。比如重庆九龙坡区民主村以红色管家党群服务中心为核心，统筹居委会、业委会、物业企业、居民群众等各方力量搭建院坝会等协商议事平台，构建共建共治共享的基层治理新格局。

二是引入物业服务，提升管理维护水平，《规划》部署了物业服务质量提升行动，围绕设施设备维护、环境卫生、秩序维护、绿化养护、客服响应等提升服务质量。《规划》提出推动物业服务进家庭，鼓励有条件物业服务向养老、托育、家政、文化、健康、助残等领域进一步延伸。

→ 《规划》提出加快完整社区建设，完整社区建设要求是什么？具体如何推进？

【主播】《规划》提出加快完整社区建设，完整社区建设要求是什么？在“十五五”时期如何推进完整社区建设？

【郑德高】完整社区建设一是完善服务设施配套，聚焦重点人群，补齐养老、托育、医疗、卫生、文化、体育、便民商业，政务服务等设施短板，优化功能布局，推动服务资源集成共享。

二是提升宜居环境品质，结合城市更新，老旧小区改造，系统完善市政管网、停车泊位、充电设施、消防安防、无障碍设施、慢行系统、绿化美化等建设，拓展公共活动空间，改善居住环境。

三是强化社区安全韧性，健全风险排查、防灾减灾、应急处置机制、完善应急避难场所与物资储备，筑牢社区的安全防线。

四是加快智慧社区建设，运用数字化、智能化手段搭建管理服务平台，提升智能安防、便民服务、应急联动、数字治理水平，推动社区治理精细化。

五是健全基层治理机制，坚持党建引领，完善社区党组织领导、多方协同、居民广泛参与的共建共治共享格局，提升社区自治与长效运营的能力。

《规划》提出“十五五”期间在5000个社区实施完整社区建设改造，今年初部里会同相关部门印发了《关于推进完整社区建设扩面提质增效的意见》，在各地级以上城市全面推进完整社区建设。

【主播】截至目前有哪些完整社区改造的例子值得推广借鉴？

【郑德高】杭州缤纷社区是一个比较典型的完整社区建设例子，好小区的建设更多在小区范围里面做好配套完善，走出小区以后，整个社区配套设施完善也需要做。从杭州缤纷社区的每一个小区走出去都能共享到基础公共服务设施，街道的新场景都可以做整体建设运营，打破围墙，通过社区这个尺度来进行完整社区建设——走出了一条好的路径方向。

→ 《规划》如何应对新的社会需求？在提升城市公共服务品质方面又有哪些具体安排？

【主播】当前我国城市发展水平大幅提升，老百姓需求从“有没有”逐渐转向“好不好”，我国城市人口结构也在快速变化，老龄化、少子化特征逐渐显现。《规划》是如何应对这种变化的？在提升城市公共服务品质方面又有哪些具体安排？

【郑德高】《规划》把实现人民群众对美好生活的向往作为城市更新出发点和落脚点，充分利用闲置房屋和低效用地，优先补齐民生领域公共服务设施的短板。

一是针对人口结构变化聚焦“一老一小”，加大养老、托育设施建设改造力度，推动养老机构提质增效，支持有条件的医疗卫生机构开展医养结合服务，建设改造托育服务设施，加快公共场所适老化、无障碍环境建设改造，建设儿童友好空间。

二是针对社会需求的变化，重点完善文化、体育设施，完善全民阅读等公共文化服务设施，建设新型公共文化空间，改造小而美的全民健身场地设施，推动乒乓球等群众喜爱的运动项目进社区、进公园。

→ 《规划》提出要完善城市综合交通体系，需要重点解决哪些问题？

【主播】城市中除了居住，更多的衣食住行、交通方面也是非常重要的内容，《规划》提出要完善城市综合交通体系，结合城市更新工作，您认为需要重点解决哪些出行痛点？

【郑德高】交通拥堵、停车难等矛盾是当前城市交通出行主要痛点。为了缓解交通拥堵，《规划》提出优化城市快速路立交和出入口设置，改造瓶颈路段和节点，完善次级的支路网，实施道路微循环改造工程。

为了缓解老城停车难问题，《规划》提出实施老城区停车补短板行动，鼓励建设集约化停车设施，推进停车设施建设改造，持续开展人员密集区停车综合治理改造。

同时也为了缓解人和车之间的矛盾，《规划》倡导绿色低碳出行，提出优化公交线网和站点布局，建设公交停车场等设施，建设改造人行道、非机动车道，构建城市绿色慢行交通系统。

【主播】刚才您提到要实施老城区停车补短板行动，建立一些集约化停车设施，在生活中可以看到，更多停车问题解决还是依靠路边划线车位，有些地方建设了立体化停车场等设施。除此之外，在后续推进过程中，或者在目前实践中有哪些新的例子和解决办法？

【郑德高】确实老城区停车难是一个大的问题，其实大家都是在充分挖掘现有的停车设施资源。现在有一些新的地方实践，包括推动区域周边办公楼宇停车场开放共享，白天停放办公人员车辆，晚上周边居民也可以停车，通过高效利用停车空间、开放共享的方式挖掘每一个停车位的效率与效能，让老百姓享受更便捷的停车服务。

→ 《规划》在城市生态修复方面有哪些重点关注内容？

【主播】改善人居环境同样也是民生工程重要内容，《规划》在城市生态修复方面又有哪些安排，其中最为关注什么内容？

【郑德高】城市生态是一个有机整体，要统筹资源环境承载力和生产、生活、生态空间，以自然为美，保持山水的脉络和自然的风貌，保护城市河湖水系、湿地和水环境，合理打造生态公园等城市景观，《规划》提出统筹部署城市生态修复工作。

一是加快修复受损山体，对于沉陷区、特大矿坑等等采取修复工程。比如说像济南通过实施“一城山色”生态修复项目，推进山体绿化提升，废弃矿山修复4700多公顷，打造了63处山体公园，连通山体绿道300公里，在恢复自然本体的同时，也提升了城市文化旅游资源丰富度和独特性，让人民群众更好地享受生态福祉。

二是加强建设用地污染风险管控和修复，有序推进污染地块环境修复与开发建设的衔接。

三是保护修复城市湿地，因地制宜推进渠化河道的改造，推进幸福河湖、美丽河湖建设。

四是进一步完善城市绿地系统，《规划》提出实施园林绿化惠民增效工程，改造提升城市公园绿地2万公顷，新增口袋公园1.5万个，建设改造城市绿道2万公里。

《规划》特别提出推动公园绿地开放共享，这项举措能让市民更好地亲近自然，休闲游憩，切实共享城市园林绿化建设发展的成果。比如说深圳、合肥、温州等城市的公园运营，在绿地开放共享等方面进行探索，既丰富了公园活动内容，也增加了绿地活力，提高了可持续性。

→ 《规划》提出到2030年城市更新工作取得重要进展，如何通过系列民生工程的实施实现目标？

【主播】我们注意到《规划》提出到2030年城市更新工作取得重要进展，展望未来，您希望通过系列民生工程的实施，城市人居环境，包括百姓日常生活能够实现怎样的变化？请举一个大家能切身感受到的小例子具体说明一下。

【郑德高】《规划》用较大篇幅部署了民生工程相关的系列任务，充分体现了高质量推进城市更新不只是“见物”，还是要强调投资于人，服务于民这样一些具体的举措。通过实施民生工程，一定能够更好解决人民群众急难愁盼的问题，不断满足人民群众对于美好生活向往，切实增强人民群众获得感、幸福感和安全感。

一是更好保障基本需求。老百姓享有更加优质、普惠、均衡的公共服务，实现人居环境更加优美，城市安全有序运行、抗风险能力强。比如很多地方将老旧小区的冗余空间或者低效空间改造成现在大家比较迫切需要的新的设施，包括养老设施、育儿设施等，居民通过食堂就餐服务解决了基本需求，相当于为居家养老提供了好的方式，满足人民对美好生活的向往。

二是更好满足差异化、多元化的需求。城市更加富有文化魅力和地域特色，城市运行更智慧、更高效，实现全民友好，各美其美。比如杭州等地推动未来社区建设，依托智慧化方式解决老百姓基本需求。

总之，我们可以通过建设现代化的人民城市，强调创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧——这就是我们建设城市最重要的目标。

【主播】围绕城市更新“十五五”规划的民生工程，郑院长从理念升级、落地举措、成效管理等多个维度进行全面细致解读，城市更新为民而生，向民而行。相信随着各项规划稳步落地，我们城市更加宜居，社区会更加温馨，生活也会更加美好！