三部门联合发文，加强旅游产业“空间供给”

新闻通气会现场。

为贯彻党中央、国务院关于推动旅游业高质量发展的工作部署，落实全国服务业大会精神，发挥国土空间规划基础性作用，优化自然资源要素配置，自然资源部会同文化和旅游部、国家林业和草原局联合起草了《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》（简称《意见》）。

9月15日，2026年自然资源部新闻通气会在北京举行，现场介绍了《意见》的有关情况。自然资源部国土空间规划局局长谢海霞、副局长庞聪，文化和旅游部产业发展司副司长傅瀚霄、国家林业和草原局国有林场和种苗管理司副司长杨国强出席发布会并答记者问，中国文化报记者参加了此次新闻通气会。

通气会上，自然资源部国土空间规划局局长谢海霞介绍了《意见》的相关情况。

谢海霞介绍，旅游业作为国民经济战略性支柱产业的地位更加巩固，在扩大内需、带动就业增收、助力乡村振兴、满足人民群众美好生活向往等方面发挥着重要作用。习近平总书记高度重视旅游业高质量发展，指出：改革开放特别是党的十八大以来，我国旅游发展步入快车道，形成全球最大国内旅游市场，成为国际旅游最大客源国和主要目的地，旅游业从小到大、由弱渐强，日益成为新兴的战略性支柱产业和具有显著时代特征的民生产业、幸福产业，成功走出了一条独具特色的中国旅游发展之路。

国务院办公厅印发的《关于释放旅游消费潜力推动旅游业高质量发展的若干措施》要求，依据国土空间规划统筹旅游发展空间，在严守资源保护底线基础上，进一步优化旅游产业用地政策，依法依规保障旅游项目合理用地需求。

近年来，自然资源部出台一系列政策文件，支撑旅游业高质量发展。一是牵头编制《全国国土空间规划纲要(2021—2035年)》,由党中央、国务院印发，指导各地在国土空间规划编制实施中整体保护文化遗产、自然遗产和景观资源，挖掘多重价值，完善旅游景区和旅游休闲度假地的自然资源政策。二是印发《关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》,统筹规划、建设、管理三大环节，对文化、旅游等各类建设项目提高审批效率和监管服务水平。三是印发《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》,从加快规划审查、优化用地报批、完善自然资源资产供应制度等方面明确政策举措。这些政策文件出台实施，为旅游业发展提供了有力要素支撑。

此次三部门联合发布的《意见》，坚持问题导向、精准施策，在继续沿用各方反响较好、能够切实解决问题的政策基础上，重点从加强空间统筹、完善旅游用地用途管制、优化自然资源供应机制、鼓励利用存量空间、提升服务与监管效能5个方面提出政策举措。

一是加强对旅游业发展的空间统筹。为更好发挥国土空间规划的基础作用，统筹做好旅游业发展空间保障，《意见》提出依据国土空间规划科学布局旅游业发展空间，强调结合国土空间规划体检评估和更新维护，将“十五五”旅游发展的空间需求统筹纳入国土空间规划“一张图”,协同开展科学选址。支持将风景名胜区详细规划与国土空间详细规划合并编制，加强空间支撑保障。

二是完善旅游用地用途管制。为降低小型文旅项目成本，推动生态资源优势转化为发展效益，《意见》提出要深入落实主体功能区战略，在历史文化资源富集区示范推进文化和旅游资源高效利用与历史文化保护协调统一。允许在城镇开发边界外布局加油站、服务区、旅游驿站等独立城镇建设用地。明确小型零星的旅游配套服务设施、简易型房车营地、具备游憩科普功能的自然景观用地等情形，可按原地类管理。支持在生态保护红线内自然保护地核心保护区外开展露营、徒步、观光、研学、森林康养等生态旅游活动，实现生态保护与游憩利用协同发展，同时，在国土空间规划用途分类中研究探索增设新型地类，实行差异化管控政策。

三是优化自然资源供应机制。针对综合性旅游项目地块分散、涉及资源类型多元的特点，为提高自然资源综合配置效率，《意见》提出单个旅游项目涉及不同用途多个地块的，可探索按一宗地核定规划条件、核发规划许可。项目同时涉及土地、矿产、海洋、森林等两种及以上多门类自然资源资产的，可探索整合形成自然资源资产组合标的，实现一次性供应、整体运营，切实提升资源综合利用效益。比如，一些地方创新采用“统一制定出让方案、统一组织挂牌  出让、同步签订出让合同”方式，探索“建设用地+海域”使用权组合供应，为滨海文旅项目一体化开发提供高效要素保障。

四是鼓励利用存量空间发展旅游业。当前，不少地方仍存在大量闲置低效文旅资源，为推动存量资源盘活利用，《意见》要求各地结合实际制定低效旅游用地认定标准，评估低效旅游用地情况，明确功能完善和空间优化方向，支持文旅体商等复合业态发展。简化利用现有房产兴办文化和旅游接待设施的审批手续，在符合规划管控、安全等要求前提下，可保持原土地用途、权利类型不变；申请办理用地手续的，经批准可以协议方式办理。通过存量空间盘活，广州、上海等地老厂房、旧仓库改造为文创园区、艺术街区等文旅消费场景，既保留了城市记忆，又激活了存量空间价值。

五是提升服务与监管效能。旅游业在蓬勃发展的同时，部分地方仍存在旅游项目低水平重复建设等现象，为引导旅游项目合理布局、规范有序发展，《意见》提出地方各级文化和旅游主管部门要加强对旅游项目论证，自然资源、林业草原主管部门要加强对项目拟建区位、建设规模、土地使用等方面的审查并提出意见。要加强区域特色自然和人文资源调查，为规范旅游业发展及“两山”转化提供科学依据。要严格依据国土空间规划确定土地用途，严禁借旅游项目之名擅自改变土地现状和规划用途，用于建别墅、私家庄园、房地产、高尔夫球场、主题公园、仿古城(镇、村、街)等，反对盲目大规模新建景观类仿古建筑。

在回答记者提问环节，自然资源部国土空间规划局副局长庞冲表示，《意见》中的举措，主要有三个方面，对应三个目标，分别是：更加科学高效，更加精细精准，更加严格规范。

首先，是发挥国土空间规划的基础性作用。依据国土空间规划科学布局旅游业发展空间，结合规划的维护更新机制，把“十五五”旅游发展的空间需求，纳入国土空间规划“一张图”，促使优质项目早落地、快开工。

第二，是力求政策更加精准适配。结合各地实践，区分项目类型，让政策措施再精准一些，比如，一些零星分布的、规模较小的、几乎不改变原地类性质的旅游项目和配套服务设施，就无需专门办理建设用地转用手续，实施过程中做好监管。现在自驾游、房车游比较火，像是一些用来满足旅游季泊位、水电、排污等基本服务的房车营地，只要不影响林木生长、不搞地面硬化，也无需办理建设用地手续。这些都大大简化了用地审批流程。

第三，是进一步严格规范管理。特别是针对基础条件不具备、客源不足，而盲目上马文旅项目、搞“形象工程”、违规新建扩建等问题，我们要从源头杜绝。明确各级文化和旅游主管部门要对文旅项目加强论证，各级自然资源部门要积极参与项目前期把关，在立项和决策阶段主动介入，严格审查项目选址、空间利用等情况，严防出现低水平重复建设、低效用地等问题。

文化和旅游部产业发展司副司长傅瀚霄在回答记者提问时表示，文化和旅游部深入贯彻落实全国旅游发展大会、全国服务业大会精神，推动旅游产业提档升级，打造新业态新产品，持续满足人民群众日益增长的旅游需求。

近年来，新型旅游业态和产品需求旺盛，但面临用地定性难、项目落地门槛较高、配套设施保障不足等突出问题，《意见》坚持问题导向、精准施策，通过完善旅游用地用途管制，全力支持文旅新业态发展。

一方面，赋予更加灵活的用地保障方式。进一步完善旅游业服务体系，优化城镇开发边界外旅游配套设施布局，针对新业态点状、沿线、分散布局特点，《意见》明确，允许在城镇开发边界外布局加油站、服务区、旅游驿站等配套设施，补齐户外休闲、自驾旅游等基础设施短板。

另一方面，统筹生态保护与高质量发展。对重要的生态空间，要求在确保生态安全前提下，允许适度开展对生态环境影响较低的露营、徒步、观光、研学、森林康养等生态旅游活动。同时，合理配置栈道、步道、生态旅游厕所等必要的旅游服务设施和旅游安全设施，让宝贵的生态资源转化为发展效能。

此外，《意见》提出，“在国土空间规划用途分类中研究增设适应旅游产业发展的新型地类，实行差异化管控政策”,是一项重要具有探索性的基础性工作，可以进一步提升现有国土空间用地用海分类标准与旅游业发展之间的适配程度。

国家林业和草原局国有林场和种苗管理司副司长颜国强在回答记者提问时表示，国家林草局认真践行“绿水青山就金山银山”理念，高度重视和支持旅游业规范有序发展，着力完善林草生态旅游制度标准，强化生态旅游地规划引领，推动生态旅游与运动、健康、文化等融合发展，打造特色生态旅游线路、国家森林步道等特色品牌。

2025年全国生态旅游游客量达31.17亿人次，创历史新高。生态旅游已经成为林草行业年产值超万亿的支柱产业之一，有力推进了林草产业发展壮大。

《意见》统筹保护与发展，在严格落实生态保护底线要求前提下，加强用林用草保障，科学利用林草生态空间，主要体现在三个方面：一是融合规划编制，《意见》提出将风景名胜区详细规划纳入国土空间规划体系，支持具备条件的地方，相关区域国土空间详细规划可与风景名胜区相关片区详细规划合并编制。二是支持合理利用，按照国家公园法、自然保护区条例、自然公园管理办法等规定，允许在一般控制区划定适当区域开展生态旅游活动，旅游活动选址选线及设施建设经科学论证和必要的审批后，可以适度开展露营、徒步、观光、森林康养等活动。三是加强用林用草保障，融合《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》有关要求，明确按原地类管理的类型，进一步释放林草空间，促进林地草地复合利用。