首份内涝报告出炉

“我并不惊讶。”2013年7月16日，南方周末记者采访水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心常务副主任程晓陶，问及城市普遍内涝问题时，他淡淡地说。

采访前一天，北京暴雨如注，市气象台拉响了黄色预警信号，最大降雨量超200毫米；与此同时，广州市三防总指挥部也启动了防暴雨内涝三级应急响应，雷雨交加，多处道路成河泽；而此前不久，武汉、成都等地持续暴雨，“看海”又成为各地城市一景。

这些新闻确实已不新鲜。据住建部2010年对国内351个城市专项调研显示，2008年-2010年间，有62%的城市发生过不同程度的内涝，其中内涝灾害超过3次以上的城市有137个，在发生过内涝的城市中，57个城市的最长积水时间超过12小时。

另据国家防汛抗旱总指挥部办公室统计，2010年我国有258座城市受淹，其中大多数为暴雨内涝。

压力已空前巨大。在2012年“7·21”特大暴雨造成78人罹难之后，据报道，北京下了死命令，今年城区不能死一个人；武汉市长唐良智也公开表示了担忧：“一打雷我就着急。”誓言要彻底解决城市渍水问题。

与以前城市更多是抵御江河泛滥、山洪爆发等外洪相比，如今城市主要是遭遇内涝，一场暴雨，城市即成为高风险区域。

2013年3月，程晓陶所在的中国水利水电科学研究院完成了《城市防洪工作现状、问题及其对策》课题研究，程为负责人。此课题旨在全面梳理中国城市防洪治涝体系及管理存在的主要问题，并提出了对策和措施。

该报告课题人员先后奔赴北京、上海、重庆、武汉、济南、福州、吉林、佛山、敦煌等城市实地调研，历时三年，终于完成了这份厚近两百页的专业报告。

据了解，这是近年来中国首份城市内涝研究报告。在2013年各地再度内涝的背景之下，这份报告显得弥足珍贵。

城市不设防

颇令人震惊的是，早在1995年，国家即要求重点防洪城市在次年底之前完成防洪规划。然而，直到10年之后的2006年，全国642座有防洪任务的城市中尚有12个重要城市、33个中等城市和125座一般城市，共计170座城市还没有编制出城市防洪规划。

不仅如此。“目前全国仍有340座城市（占总数53%）没有达到国家规定的防洪标准。特别是非农业人口150万人以上的34座特大城市中仅有7座（占总数21%）达到规定的防洪标准。此外，一些新兴的经济开发区和新城市的防洪工程建设严重滞后。”该报告首次披露。

以重庆市为例。按全国特大城市的要求，其防御洪水标准必须达到50年或100年一遇以上，但大部分沿江河的区县、乡镇，以及重要小城镇的堤防护岸工程仅有10年一遇的防御标准，甚至有部分连一处防洪工程都没有。

该报告还披露，按照我国2006年城镇排水设施建设标准《室外排水设计规范》的要求，城市一般地区排水设施的设计暴雨重现期为0.5-3年（即抵御0.5-3年一遇的暴雨），重要地区为3-5年。而实际上，大部分城市普遍采取标准的下限。调查显示，我国70%以上的城市排水系统建设的设计暴雨重现期小于1年，90%老城区的重点区域甚至比规范规定的下限还要低。

另外，违法成本低、有法不依、执法不严的现象依然存在。

以武汉市为例，《武汉市城市排水条例》实施已8年多，很多条款已不能适应现有排水工作需要，如排水处罚方面，最高3万元的罚款显然不足以起到威慑作用，亟需修订。

权责不清，洪评不力

没有城市防洪规划，显然有悖于防洪法。

颁布于1998年的防洪法明确提出“防洪工作按照流域或者区域实行统一规划、分级实施和流域管理与行政区域管理相结合的制度”。同年，水利部发布了《城市防洪规划编制大纲》（修订稿），并在原有31座全国重点防洪城市的基础上，提高到了2006年的85座城市，这些城市称为全国重要防洪城市。

然而，这些城市并非都已开展城市防洪排涝影响评价。程晓陶说，虽然已出台相关法律法规，但在各地推行阻力重重。

而城市规划中也存在种种怪状。据程晓陶介绍，现在不少地方视城市建设开发规划为秘密，不对公众公开，理由是担心公众在已知的规划区域建房种房，从而耽误城市建设步伐。“连这些都视为秘密，更别说可能有风险预警的城市防洪排涝影响评价了。”

在课题组看来，新中国城市防洪的权责不明，一直是影响排涝工作的首要原因。

早在1978年以前，城市防洪的主管部门为城建部门。20年之后，国务院机构改革，城市防洪工作归口水利部门，但地方并没有完全统一。

据上述城市内涝研究报告显示，截至2006年，有379座城市的防洪工作由水利部门负责，有114座城市归口城建部门，另有142座城市则由两个部门共同管理，还有7座城市未明确管理部门。

据该报告透露，发生在2007年7月18日的济南悲剧，源于责权划分不清，协作机制不明。据分析，该市防洪排涝工作涉及水利、市政公用事业和黄河河务等局。除黄河河务局职责较明确外，另两个部门职能重叠，两家内部分别下设内河防办和城市防办，各自制定防汛应急预案，但由于内河与城区范围内的防汛预警密不可分，最终造成34人不幸遇难，6人失踪。

课题组还注意到，一些城市的水利、城建部门对城市内河道的分管存在问题：加盖的河渠归城建部门管理，不加盖的河道归水利部门管理。但在实际中，某些开发商擅自将原本无盖的河道进行修整加盖。这样一来，该区域便可能形成管理盲区。

再度规划，沉疴恐难减

2013年7月12日，住建部下发通知，要求明年6月30日前，各省份住建部门报送各城市排水（雨水）防涝综合规划。其中要求，通过采取综合措施，直辖市、省会城市和计划单列市（36个大中城市）中心城区要能有效应对不低于50年一遇的暴雨。该大纲还提到城市排水防涝能力与内涝风险评估。

在程晓陶看来，这是3月25日国务院办公厅发布《关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》，明确住建部为城市排水牵头统筹部门后的一次工作安排，也是国家部委层面时隔近20年，再度要求各城市编制排水防涝规划。

“但这种规定时间规定内容的一刀切做法，在全国难以奏效。”程晓陶说，“依照现有财力突出重点，应该分区域分阶段推行。”

考虑不周总会付出代价。据报告显示，武汉修建第二长江大桥时就影响了罗家港排水通道的正常排水，虽然水务部门发现并规劝其整改，但是该工程迫在眉睫，难以调整。2011年暴雨突袭武汉，罗家港排水受限，最终造成城市内涝。

另外，如何保证工程建设按规划设计的要求进行，避免“豆腐渣工程”，是当前我国一个较为普遍的问题。在武汉市城市防洪工程体系建设过程中，也曾出现过因工程未按设计标准施工造成洪灾的事例。施工单位连同设计院一些工作人员擅自将工程防洪标准由100年一遇降至50年一遇，导致武汉机场高速路被淹，造成较为严重的灾害损失。

“城镇快速发展加重了内涝风险，从现实层面看，这种风险还在加剧，真正的谷底尚未到来，政府及相关部门应对此高度重视，统筹考虑，科学决策，否则，后果不堪设想。”程晓陶毫不避讳地说。