原标题：评估十二五｜这五年，城镇化实现了历史性突破

■ 这五年，我国正式进入了以城市为主导的社会

■ 农民工市民化取得重要进展

■ 支撑城镇化的基础设施建设取得了长足进步

■ 城镇化对国民经济发展发挥了重要的支撑作用

“十三五”期间推进城镇化需要：

■ 落实户籍制度改革，提高户籍人口城镇化率

■ 全面实施居住证制度，缩小常住人口与户籍人口福利差距

■ 实现大中小城市协调发展、各区域城镇化平衡推进

■ 控制城市居住成本、满足城市住房需求，要完善现有住房制度

■ 实现城市经济增长由依赖要素投入向依靠创新驱动转变

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“十二五”收官、“十三五”开局之际，有必要回顾过去五年来城镇化的进展，梳理“十二五”期间推进城镇化过程中的得与失，谋划以人为核心的新型城镇化的发展思路。

“十二五”城镇化五大成就

其一，我国正式进入了以城市为主导的社会。

2011年，我国常住人口城镇化率达到51.27%，城镇常住人口首次超过农村，我国延续几千年由农村主导的社会正在向由现代城市主导的社会转型。2012年，我国常住人口城镇化率首次超过世界平均水平，之后持续提高。2015年末，我国城镇化率达到56.1%，五年间累计提高6.15个百分点，在2013年就提前两年完成了“十二五”规划确定的提升4个百分点的预期目标。“十二五”期间，我国城镇常住人口从2010年的6.70亿增长到2015年的7.71亿，增加了1亿多城镇人口，新增城镇人口超过德国8089万的全国总人口。

其二，农民工市民化取得重要进展。

以人为核心的新型城镇化成为“十二五”期间我国城镇化的战略重点，农民工市民化和基本公共服务均等化取得重要进展。当前，除了特大城市之外，大部分城市的户口已面向外来人口开放，养老、医疗、失业等社会保险覆盖面有了很大提高。截至2015年底，我国社会保障卡持卡人数达到8.84亿人，参加基本养老、城镇基本医疗保险人数分别为8.58亿人、6.66亿人，农民工的居留稳定性增强，融入城市的愿望和能力提高。

2014年，流动人口在现居住地居住的平均时间超过3年，在现居住地居住3年及以上的占55%。而且，还可以从以下两个指标间的反差说明这一点。2015年末，我国农民工总量2.77亿人，比上年增加352万人；流动人口总量为2.47亿人，比上年末减少568万人。两个指标的一增一减，在一定程度上反映了大量农民工获得了城镇户籍，摆脱了流动人口的身份。

其三，城市群的发展取得积极进展。

“十二五”期间，随着城市间的连接性增强，我国城镇化的集聚效应日益显现，城市群已成为拉动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。在我国三大国家级城市群中，长三角和珠三角城市群继续发挥创新引领和率先转型的重要作用，城市产业分工效率和创新协同效应日益提高；京津冀城市群在中央京津冀协同发展战略的推动下，已经开始打破行政条块分割的约束，正在成为协调东中西、平衡南北方的中心之地。这三大城市群以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值。

除了三大国家级城市群，中央还出台了《长江中游城市群发展规划》《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》等文件，长江中游城市群、成渝城市群等城市群的建设有了实质性进展，形成了一批新的区域增长极，推动了区域一体化的进程。

其四，支撑城镇化的基础设施建设取得了长足进步。

“十二五”期间，城乡居民在城镇化建设过程中分享到数量越来越多、质量越来越高的基础设施服务。“五纵五横”综合运输大通道基本贯通，综合交通网络初步形成。2015年末，全国铁路营业总里程达12万公里，快速铁路4.2万公里，高速铁路1.9万公里；全国公路通车总里程达457万公里，高速公路里程突破12万公里。交通基础设施的跨越发展，使大中小城市之间形成更灵活的贸易网络、生产协作网络、创新网络，更好地促进了不同城市在城市网络中的分工和效率的提升。

我国在“十二五”期间还启动了城市地下综合管廊和海绵城市建设，城市水、电、路、气、信息网络、公园绿地等基础设施显著改善；大力推动城市保障房建设，“十二五”期间保障房开工建设超过4000万套，人均住宅面积显著增加。

其五，城镇化对国民经济发展发挥了重要的支撑作用。

“十二五”期间，我国经济逐渐步入新常态，城镇化在提消费、稳投资、促转型上发挥了重要作用，为国民经济发展提供了持续的动力。随着越来越多农民通过转移就业提高收入，通过转为市民享受更好的公共服务，城镇消费群体不断扩大、消费结构不断升级、消费潜力不断释放。2015年，城镇消费品零售额25.9万亿元，过去5年保持着年均13.7%的快速增长。

同时，伴随着我国城镇化水平持续提高，城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等巨大投资需求也在“十二五”期间得到释放。以交通基础设施为例，我国在“十二五”期间完成交通固定资产投资超过12.5万亿元，是“十一五”时期的1.6倍。另外，城镇化带来的创新要素集聚和知识传播扩散，增强了我国创新活力和产业转型的动力。

“十三五”期间城镇化政策思路

其一，“十三五”期间推进城镇化，一方面，要落实户籍制度改革，提高户籍人口城镇化率；另一方面，要全面实施居住证制度，缩小常住人口与户籍人口的福利差距。但无论是户籍还是居住证，其重要性并不在于那“一纸凭证”，而是在于其背后代表的一系列公共资源。可以说，城镇化的推进必须与公共资源的有效供给相匹配。

在公共资源覆盖更多人群的同时，必须相应扩大幼儿园、中小学、医疗卫生机构、公园健身场所、养老院等公共资源的供给数量，特别是其中优质资源的供给数量，并保证各类资源在城镇各区域分布的均衡性。有效供给公共资源需要政府财政的直接支持和社会力量的参与建设。而无论是政府税收还是民间资本，根本上均来自于经济发展。因此，城镇化的推进必须培育经济发展的内生动力。

其二，“十三五”期间完善城镇体系布局，需要实现大中小城市协调发展、各区域城镇化平衡推进。因此，城镇化进程既不可“随波逐流”、也不可“无序失衡”，而是要在充分发挥市场作用、调动地方政府积极性的同时，更加注重顶层设计。高质量的顶层设计需要做到三个方面。

一是根据地理区位特征、资源承载能力、经济发展水平，通盘考虑不同区域城镇化的速度和方式；

二是建立跨行政区城市发展协调机制，推动城市经济融合发展，在避免中心城市畸形发展的同时，充分发挥其辐射带动作用；

三是对于发展速度较快的中小城市与小城镇，及时赋予同其人口规模、经济水平相一致的城市建设标准和城市管理权限，充分发挥其发展潜力。

其三，化解“城市病”、打造和谐宜居的现代城市，必须遵循城市自身的发展规律。其关键路径就是制定科学的规划并严格执行。科学的规划至少包含三个维度：

一是规划理念的先进性。要在城市规划的制定过程中充分融入“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念；

二是规划作用的统一性。城市规划要与经济社会发展、国土资源利用、生态环境保护等各类规划相互衔接；

三是规划设计的前瞻性。一方面，要将城市规划作为城市建设和管理的依据，依法治市，不能为了“政绩”或“利润”擅加更改；另一方面，要保证规划的连续性，不能因城市领导的更换而变更规划。

其四，长期以来，居住成本构成城市生活成本中最为重要的因素。“十三五”期间控制城市居住成本、满足城市住房需求，必须要完善现有的住房制度。

一是继续推进城镇棚户区、城中村和危房改造，增加住房供给。这不仅有利于解决约1亿人的城市居住问题，也有利于保障住房市场的稳定；

二是积极建设住房租赁市场，盘活市场存量，利用市场力量释放空置住房，在更大范围满足居民住房需求；

三是保障性住房更多向农民工倾斜，将“新市民”纳入城市住房保障范围，最大程度发挥住房保障政策对于城镇化的促进作用。

其五，实现城市经济增长由依赖要素投入向依靠创新驱动转变。提高城市创新能力，关键是将“大众创业、万众创新”落到实处。

一是要打造良好的创新环境。充分保护知识产权，实施税费减免、金融支持等政策，鼓励资本、技术、劳动等生产要素向创新企业、创新园区、创新产业集中；

二是要加强创新人才培养。在各创新要件中，人才是根本。这不仅包括拥有较高知识水平的科研技术人员，也包括拥有较高技能素养的普通劳动者。因此，既要培养科研型人才，也要培养技能型人才，还要提高农民工的人力资本。

（作者单位：国务院发展研究中心发展部）