[摘要]

“镇改市”在现实中难免遇到各种阻碍因素。首先，有些权力是系统性的，上级政府必须综合考虑，比如土地、产业规划等，哪些权该放哪些不该放是由市场决定的，很多时候市政府不愿意放权。

10月11日下午，中央深改组第二十八次会议审议通过了《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》。在经济发达镇行政管理体制改革方面，会议强调“扩大经济社会管理权限，探索建立简约精干的组织架构、务实高效的用编用人制度和适应经济发达镇实际的财政管理模式。”

这一意见可能再次助推“镇改市”的试点进程。

2014年6月，《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》发布，确定了新型城镇化综合试点的五项主要任务。这一通知发布后，申请试点的市、县、镇多达169个，最终进入《国家新型城镇化试点方案》（以下简称《方案》）的有江苏、安徽两省，3个计划单列市，7个省会城市，25个地级市，25个县级市和2个建制镇。方案提出，到2017年各试点任务取得阶段性成果，形成可复制、可推广的经验。2018-2020年，逐步在全国范围内推广试点地区的成功经验。

“一南一北”两试点

在64个试点中，发改委将浙江龙港镇、吉林二道白河镇设为镇改市的“一南一北”两个试点，这成为一大亮点。

为什么要设这两个镇为镇改市试点呢？国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令向时代周报记者解释，龙港镇是东南沿海特大镇的一个典型，也是全国最早开展土地改革的一个地方。而二道白河现在已经是一个开发区的概念，考虑到开发区的体制与一般的镇不同，是小政府大社会的体制，因此镇改市的试点有其典型意义。

龙港是一个有44.4万常住人口的特大镇，非农就业人口比例达88%，在历史上，龙港因率先推行土地有偿使用、户籍管理制度和发展民营经济等三大制度改革，曾被誉为“中国第一座农民城”。在《方案》中，龙港的总体目标是“为浙江省乃至全国推进新型城镇化提供可复制、可推广的经验和模式”，方案要求龙港通过3年左右的努力探索出一套精简高效创新的设市模式。具体任务包括了明确“县级单位管理”基本定位、按照城市发展要求合理下放权力、加快推行“大部门”制等10项内容。

据了解，目前龙港已将41个行政单位合并成了15个“大部门”机构，乔润令向记者评价说，这是一个很大的突破。

国家发改委《国家新型城镇化报告2015》显示，当前我国很多特大镇具备城市的体量与特征。其中镇区人口超过10万的特大镇有238个，超过5万的有885个。

乔润令表示，镇改市的原因在于中国整体上城市太少，14亿人口总共才有600个城市，相对于国际水平来说非常少；并且，在改革开放前，中国基本没有城市化的概念，城市是限制农村人口进程的，因此设市的标准非常苛刻，严格。在中国，大城市、小城市、中等城市的等级不是市场概念，而是一个行政级别的概念，和背后的资源配置有非常大的关系。因此设市在中国成为一件很困难的事。

随着城市化的自然发展，东南沿海的许多镇在经济、人口规模上已经远超内地的县级市、甚至一些地级市，这些镇遍布广东、浙江、江苏、山东等地，而镇一级的配置资源的能力显然已经不能满足需要。

《人民日报》在今年8月22日的一篇文章中提到“小马拉大车”的几大限制：一是财权小，财政资金大部分上缴与事权不匹配，建设资金、城镇化成本难以负担；二是事权小，如执法权限等管理权限不够；三是地权小，土地管理权限小，建设用地不足；四是人权小，人员编制不够，难以吸引人才。

“小马拉大车”难题待解

在《方案》公布的64个试点中，广东的试点包括广州、东莞、惠州和深圳市光明新区。其中东莞的城镇化试点总体目标中提出了“虎门镇和长安镇成功探索新型设市模式”的目标，旨在通过法定程序，推进虎门镇和长安镇撤镇设市设区试点，赋予县级管理权限，重点解决“小马拉大车”问题。

根据发改委精神，东莞市在2015年5月下发了《东莞市开展国家新型城镇化综合试点工作实施方案》和相关的任务安排表。方案中提到各项镇改市的具体任务，包括拟将虎门镇、长安镇设置为新型市或区后，其行政级别升格为县处级，但不简单复制县一级行政模式：精简班子配备，新型市或区不按有关规格配备四套班子；减少行政层级，新型市或区不设街道办事处，在行政架构上继续实行扁平化管理模式。按照大部门体制要求整合相关机构。赋予县级权限，推动事权下放，增强财政自主权。

不过，虎门、长安镇改市试点的实际进展却稍显缓慢。10月20日，东莞市发改局一名工作人员对时代周报记者回复说，目前还没有明确进展，也是等上面的意见，虎门、长安跟其他镇的地位是一样的。

广东省发改委办公室也向时代周报记者表示，（镇改市）由国家发改委规划司牵头，省里还没有工作，东莞有一个实施方案，但还没有具体开展。

截至发稿前，虎门、长安镇尚未回复记者的采访请求。

和许多东南沿海的“超级镇”一样，虎门和长安的发展壮大受惠于改革开放后市场经济的发展，它们均是全国排行前列的大镇，虎门常住人口超过60万，2015年全镇生产总值447亿元，长安常住人口67万，2015年生产总值400亿元。在几十年的经济发展中，“小马拉大车”的困难不可避免地产生了，例如虎门面临着非户籍人口公共服务均等化、人员编制、农业人员转移成本、公共医疗教育设施建设等多方面的难题。

实际上，虎门、长安等地也曾实施“强镇扩权”的改革，但效果仍然不能满足现实需要，更为彻底的“镇改市”因而也备受官方民间的关注，早在2014年底《方案》出台之前就引起过热烈讨论。

中山大学岭南学院一位教授向记者分析说，长安、虎门“小马拉大车”的问题实际上已经很突出了，而且亟待改革，但“镇改市”在现实中难免遇到各种阻碍因素。首先，有些权力是系统性的，上级政府必须综合考虑，比如土地、产业规划等，哪些权该放哪些不该放是由市场决定的，很多时候市政府不愿意放权。

乔润令向记者分析了全国镇改市的现状。他表示，“小马拉大车”的现象在上世纪90年代就出现了，镇改市的提法实际上已经喊了20年了，但是步履艰难，主要是由于两个原因：一是来自上级主管部门的阻力非常大，因为特大镇都是所在县的主要财政提供者，如果独立出来，上级政府在财政上会有很大损失；二是，从中央的角度考虑，设市以后如果导致机构和人员膨胀，将会事与愿违。这是最根本的、最大的两个困难。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁也曾表示，镇改市体制上的核心问题是要思考，等级化的管理体制需不需要打破，由于利益的固化，各级城市不同等级导致改革的难度加大。

乔润令说，扩权强镇早在1995年的小城镇改革中就出现了，具体包括干部高配，一系列权力下放，财政相对独立等方面。问题在于，扩权强镇没有法律支撑，只是一个临时措施，很多地方下放的权力有大有小；另外作为镇来说，下放的权力镇里没有相应的人才来执行，“给了也接不住”。

对于镇改市的具体办法，目前有改为镇级市、县级市或省辖县管等不同提法，东莞也曾提出设镇级市的想法。乔润令评论说，镇改市至少应该是县级市。对于镇级市的设想，首先法律上没有镇级市一说，而镇级市还是镇一级的权限，和以前没有差别，因此如果要设市，该设成县级市就是县级市，该设成地级市就是地级市，但是现在作为试点来说，还没有明确，也是试点需要探讨的问题。