导读

2020年7月10日，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》。城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义。中国城市规划学会特邀专家、学者，对该文件展开解读。

2017年12月，住建部确定15个城市^①为全国老旧小区改造试点，在两年多的试探摸索中，形成了一批可复制可推广的经验，但同时在各地老旧小区改造的实施过程中也发现各种各样的问题。虽然不同城市、不同小区表现出来的建筑老旧、道路堵塞、环境衰败、设施不全等问题大同小异，但在实际操作过程中各个小区的现状特点和改造需求千差万别。目前，全国各地建成20年以上的老旧小区约17万个，如何“因地制宜、精准施策”是当前老旧小区改造的关键问题。笔者认为可以从三个层次五个方面“把脉问诊”，逐一分析。

·在地域层面，分析城市经济发展水平、地域地理环境特点；

·在城市层面，分析城市不同地段特征；

·在小区层面，分析居民生活环境改善需求、居民精神文化追求。

只有高度把握不同小区的特点和居民需求，方能针对性地实施改造，让人民群众生活更方便、更舒心、更美好。

城市经济发展水平与各地老旧小区改造力度、居民实际生活需求与改造意愿等相关。据统计，15个老旧小区改造试点城市中有6个城市2019年城镇居民人均可支配收入在全国平均线（42359元）以上，其余9个则在全国平均水平之下，其中最高的广州市（65052 元）近三倍于呼和浩特市（23540元）。城市居民收入水平差异间接地反映了居民生活需求层次差异，据调查广州市老旧小区改造的意愿更加强烈。从政府财政水平来看，2019年广州市一般公共预算收入1697.2亿元，而呼和浩特市203.1亿元，更是相差约8倍，这也间接地反映出政府的“执行力”。从小区改造实施情况看，截至2020年5月底，广州累计完工老旧小区微改造项目323个，在建项目165个，共计改造3094万平方米^②，答卷可谓完美。而呼和浩特市制定计划“2020年底前改造老旧小区51个”，却依然出现工作进展较慢，开工率偏低的状况^③。由此看出，各个城市应该根据其经济发展水平，科学确定小区改造目标，既尽力而为又量力而行，切实评估财政承受能力，科学编制城市老旧小区改造规划和年度改造计划，不能以政绩工程、形象工程为目的。

地域地理环境特点与各地小区的空间布局、建筑形式、设施配置等密切相关，并造成了小区改造的“下限”。我国有七大气候分区，加之平原、山地、水乡等不同地理环境特点，使得各地小区的空间、建筑、环境、设施等方面存在较大差异。住宅的日照间距、保暖节能、建筑材料、设施配置等相应的规范要求从底线上也约束了不同地区不同类型小区的改造思路和重点。例如，北方城市小区的热力管网、排水防冻要求比较严格，南方城市小区对绿化景观更加重视；北方住宅注重冬季采光，而南方住宅更强调夏季通风，这造成了建筑立面、阳台、底层空间以及小区绿化景观等方面改造的差异。充分考虑不同小区所处的地域地理环境特点，可以在保证改造合乎规范性基础上，做出更具特色、更符合环境特征的改造方案。

城市不同地段特征体现的是城市不同地段的“文化基因”，是居民们“记得住乡愁”的重要载体。许多城市老旧小区由于其历史文化价值较高已经被列为历史文化街区、传统风貌区、特色街巷等，在小区改造过程中切不可一概而论，需要评估小区所在地段的历史文化价值，确定其“保护度”和“改造度”，保护好地段历史要素与文化特征，兼顾改善居住条件和延续历史文脉的双重要求。例如，攀枝花是“因矿而生、因钢而兴”三线建设城市，“红砖房”是这个城市的特色记忆。改造试点之一的春风巷啤酒厂家属小区，在改善居住条件的同时，对小区红砖楼外立面做了原貌保留^④。

生活环境改善需求是指小区居民最关心、最直接、最现实、最迫切的改善居住条件的要求，这是小区改造的重点内容，体现了“以人为本”的基本原则。居民集体诉求可以采取“点菜”的方式，缺什么补什么，什么问题突出解决什么问题，合理确定改造方案，分类实施整治改造，这也是社区“共同缔造”理念的重要体现方式。例如，“吃水难”是呼和浩特市民留言反映的热点问题，为此呼和浩特对488个老旧小区完成了自来水二次加压设施改造，解决了老旧小区水压不足、水质不好的问题^⑤；柳州市市区人口160万，市区电动车保有量达到了81万辆，电动车棚的改造是老旧小区居民最关心的问题之一，改造前电动车乱停放、路面水泄不通、拉线充电等现象十分普遍^⑥，改造后的新车棚解决了安全、容貌、秩序等问题，还配置了智能充电设备。

居民精神文化追求是小区居民在生活水平、居住条件达到一定程度后更高层次的精神需求。其可以通过突出小区文化特色以彰显小区的个性、加强小区文化设施建设以丰富居民文化生活等方式实现，这有利于增强居民的归属感和自豪感。例如，广州探索老旧小区微改造，在保留老城风貌的基础上，精细提升社区文化品质，让城市更优雅、更具活力；怡园小区改造方案中，在闲置屋顶引入“一米菜园”^⑦模式，给城市居民有种植、养护蔬菜的机会。厦门先锋营小区采用历史文化墙的方式突出展示郑成功当年操兵演练的英姿，神山三航小区通过闽南特色红砖围墙记录特区发展的印迹^⑧，强化了小区的个性特色。因此，在满足居民基本生活需求的同时，可以通过凸显小区独特文化魅力，满足居民精神文化追求。

老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，而不同城市不同老旧小区面临的问题和矛盾各有不同，应切实考量城市经济发展水平、地域地理环境特点、城市不同地段特征、居民生活环境改善需求、居民精神文化追求等，识别老旧小区特点与改造需求，“因地制宜、精准施策、对症下药”，科学确定改造目标和实施路径，保证老旧小区改造的稳步推进，维护居民利益，激发各方改造积极性。

参考文献（向下滑动查看）

①15个老旧小区改造试点城市为广州、韶关、柳州、秦皇岛、张家口、许昌、厦门、宜昌、长沙、淄博、呼和浩特、沈阳、鞍山、攀枝花和宁波

②来源：广州市人民政府门户网站 http://www.gz.gov.cn/

③ 来源：呼和浩特市人民政府网 http://www.huhhot.gov.cn/

④ 来源：攀枝花市住房和城乡建设局 http://zjj.panzhihua.gov.cn/

⑤来源：呼和浩特市人民政府网 http://www.huhhot.gov.cn/

⑥来源：广西新闻网 http://www.gxnews.com.cn/

⑦ “一米菜园”：居民可申请地块，用特定的容器、土壤来种植喜阳蔬菜

⑧ 来源：福建日报 http://fjrb.fjsen.com/