城市设计引领城市更新——关于中国城市更新的底层逻辑和编制体系构建的几点思考

导读

近年来，党中央、国务院围绕城市更新做出一系列顶层部署，城市更新已成为现阶段城市工作的重心。城市设计是引导城市更新实施、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段，是在城市更新中重塑城市空间价值，创造新空间、新业态、新生活的核心技术抓手。在此背景下，中国城市规划学会城市设计分会组织系列笔谈，聚焦“高水平城市设计引导高质量城市更新”主题，邀请业内专家学者共同探讨城市设计在存量更新阶段的新目标、新任务和新作为，为各地城市更新、城市设计工作提供思路参考。

作者| 邓东 中国城市规划学会理事、中国城市规划学会城市设计分会秘书长、中国城市规划设计研究院原副院长

我国城市发展已经逐步进入城市更新为主旋律的新时期。在国内外城市更新实践中，城市设计始终发挥着不可或缺的关键作用。在我国城市更新实践中，城市设计也愈发重要，但与此同时，我们也亟需厘清一些关键问题：我国城市设计与城市更新之间的内在关系如何认识？城市设计的价值和作用在我国城市更新中如何发挥？笔者基于“十四五”国家重点研发项目等理论研究和长期在全国各地的规划设计实践，对此提出以下几点思考。

一、中国城市更新特征的两个基本规律与底层逻辑

“人民性”和“发展性”的互构形成了中国城市更新认识论逻辑，贯穿中国城市发展全过程。不同于西方过去工业化阶段的复兴、以市场资本优先的城市更新，中国城市更新在新中国建立以来的实践中深刻呈现出“人民性”与“发展性”的融合互构的基本规律。“人民性”锚定了中国城市更新服务于最广大人民根本利益，以“人民城市为人民”作为核心价值取向，政府需要更有作为的参与和引导；“发展性”揭示了中国城市更新作为应对城镇化发展阶段和经济发展周期有效手段的关键作用，以建设现代化人民城市为根本目标。

在新中国建立初期，面对工业化起步阶段的发展需要，城市更新为工业生产和基本民生保障提供了重要支撑，“发展性”是“人民性”的实现途径。在改革开放以来的高速扩张增长阶段，面对快速工业化与城镇化的时代需求，城市更新发挥了支撑城市扩张、保障社会基本福祉的重要作用，“人民性”是“发展性”现实问题的调整基准。党的十八大以来，我国进入高质量内涵式发展阶段，城市更新成为城市高质量发展的核心抓手，“人民性”与“发展性”在人民城市理念导向下走向协同增进和深度融合。面向未来的中国城市更新，需要始终围绕“人民性”与“发展性”的底层逻辑以推动城市经济、社会、文化等持续繁荣。

以城市设计为引领是城市更新的方法论逻辑，贯穿城市更新设计的全尺度和全流程。纵观国内外城市更新实践历程，城市设计与城市更新是城市发展阶段的一体两面，城市设计始终作为城市更新的核心技术方法。城市设计学科本身就诞生于西方二战后的城市更新实践之中，城市设计在伦敦、华沙等城市的战后重建和巴黎拉德芳斯等新区建设中发挥了关键作用，成为城市更新的核心技术方法。此后城市设计进一步成为西方城市更新管理制度的主要抓手，伦敦金丝雀码头、巴黎左岸、纽约炮台公园城等一系列成功实践都源于城市设计在城市更新全过程中持续发挥作用。

我国在改革开放初期引入城市设计概念，在北京、上海等大城市的旧城改造和各地的城市风貌整治提升中发挥关键作用。此后，城市设计在北川、玉树等城市灾后重建中发挥了全过程统筹指导建设实施的作用。党的十八大以来的城市双修、城市更新等一系列存量改造工作中，城市设计都发挥了关键技术核心作用。在全国各地城市的大量实践中，从古城街坊保护整治到老旧小区、街巷空间改善提升，城市设计始终是统筹各方诉求、保障实施品质的关键所在。

面向未来的中国城市更新，需要进一步加强城市设计作为方法论建构的关键作用，适配中国城市更新多环节、多主体、多专业等方面的特征和需求，以综合性、系统性逻辑构建“五个设计”方法框架，使城市设计能够在城市更新全流程充分发挥作用。在更新工作谋划阶段，以“设计引领”明确方向研判、谋划宏观更新战略与行动目标；在具体开展更新行动时，以“设计驱动”形成行动决策，通过激活空间资源促进项目生成与资金投入；更新项目实施过程中，以“设计协同”推动建设实施、统筹多元主体和多种专业推进更新落地；在更新项目建成投运时，以“设计赋能”支撑运维管理，通过不断创新的业态策划与运营调整，保障更新项目生命力；最终以“设计治理”完善制度保障，将设计工具融入长效制度机制建设中，实现高质量城市更新的可持续推进。

二、城市设计引领中国城市更新实践路径的思考

一是城市设计作为技术方法引领城市更新实施体系高质量推进。2025年中办国办《关于持续推进城市更新行动的意见》明确要求建立健全“专项规划—片区策划—项目实施方案”的城市更新实施体系，而城市设计在三个层次中均发挥关键支撑作用。专项规划层面，城市设计将发展战略转化为清晰的空间结构与形态意向，明确更新总体格局与风貌管控要求。片区策划层面，精细化城市设计统领多元主体、协同多类专业，统筹空间结构、功能布局、公共空间与景观风貌，实现全过程设计管控引导。项目实施方案层面，明确设计条件、衔接建设标准，保障上位意图逐级传导落地。

二是城市设计作为核心理念支撑城市更新规划设计编制体系建构。在城市更新实施体系基础上，有必要充分发挥城市设计贯穿各尺度的技术优势，进一步探索构建“两类六层级”的城市更新规划设计体系。

中国城市更新规划设计编制类型主要包括政策性的更新规划和实施性的更新设计两类，前者是面向更宏观空间尺度的整体谋划、体现城市更新的战略性与政策性，如“十五五”更新专项规划等；后者是面向更微观的空间尺度的具体落实、体现城市更新的实施性与市场性，如项目综合实施方案等形式。编制对象主要分为空间与事权相耦合的六层级，包含国家、区域/省域、城市、区/县、街道/社区、工程项目六个层级，越宏观的层级重点是更新规划，越微观的层级重点是更新设计，二者在城市或区县层面存在衔接交叠。笔者参与的苏州姑苏区分区规划暨城市更新规划中对此进行了初步探讨，以城市设计方法贯穿全域统筹、片区策划到项目实施的各个层级，既保障了古城整体格局与历史风貌的管控传导，又为片区与项目层面的精细化实施留足弹性。

三是城市设计作为统筹平台全过程指导各类型项目落地与实施运营。城市设计能够统筹整合各类更新任务中的多主体与多专业，实现最大程度公众参与，成为贯穿城市更新全生命周期的动态统筹平台。在项目前期，策划型设计通过功能业态研究与多方案比选挖掘存量空间价值，找准公众需求，支撑项目决策与资金筹措；在建设实施阶段，实施型城市设计将成果转化为导则化、条款化的管控工具，通过公众参与、设计审查、总师制度统合多工程专业，避免空间品质碎片化；在运维阶段，城市设计使用后评估反馈机制持续迭代空间与功能。

近年来住房城乡建设部发布的一系列城市更新优秀案例，普遍运用了以城市设计贯穿建设实施全过程的技术方法。针对两办文件中明确的城市更新八个方面重点任务，应充分发挥城市设计作用，分门别类、因地施策指导和推动各类更新项目的实施落地。以苏州市十全街综合更新项目为例，全过程城市设计及管控贯穿项目谋划、方案深化、建设实施到运营维护的各个环节，在严控实施品质的同时，实现了历史街区风貌延续、业态活化与民生改善的统筹平衡。

三、结语

城市设计的初心就是为人创造更为美好幸福的生活方式，存量时代的中国城市更新，既要满足人民群众对城市建设的真实诉求，又要肩负培育城市发展新动能的时代使命。“人民性”与“发展性”的融合互构规定了更新的价值坐标，而城市设计在城市更新中不仅仅是一种技术方法，还是能够贯通价值与行动、主体与空间、建设与运维的桥梁，更是能够统筹多元诉求、凝聚更新共识的治理平台。以城市设计支撑规划体系高质量编制、引领项目高质量建设实施，推动城市更新从碎片化改造走向系统治理、从粗放建设走向品质营建，是建设现代化人民城市的重要路径。在苏州及各地城市经年累月的更新实践让我们相信，这条路径行得通、也走得远。