规划在中国经济发展中的作用

——在人民大学第二届中国发展理论国际年会的发言

2020年10月17日

作者：杨伟民 全国政协经济委员会副主任、清华大学中国发展规划研究院院长

图片来源：中国人民大学经济学院

一、如何认识规划功能

规划是政府对未来发展的一种前瞻性谋划和战略性安排。中国宪法规定，全国人大的职权之一是审查和批准国民经济和社会发展计划，国务院的职权之一是编制和执行国民经济和社会发展计划。全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定，将宪法中的国民经济和社会发展计划，细分为年度计划、五年计划以及长远规划。

中国的规划还包括专项规划、区域规划、主体功能区规划、城市规划、土地规划等。

这里所说的规划，特指中共中央提出规划建议、国务院编制规划纲要草案、全国人大审查批准的规划，即通常说的五年规划，如即将出台的“十四五”规划。

中国的规划源自计划经济，但并不是实行市场经济了，规划就没有必要了。规划是我国治国理政的重要方式，是我国的一项重要制度。这是因为在市场经济条件下，规划有四个功能：

第一，全社会共同的行动纲领。一个国家、一个民族要进步，就要有共同的努力方向。如何找到全社会认同的方向，就是规划。在规划编制过程中，广泛听取了社会各界意见，在相当范围上凝聚了社会共识，规划就是将这种社会共识凝聚成国家意志的一种表达形式。思想认同，行动就会自觉。一个国家特别是发展中国家，认准一个方向、一个目标，最大限度地凝聚起全社会共识，就会一步一个脚印地向前迈进。

第二，引导资源配置的工具。市场经济的一般规律是市场决定资源配置，政府不是资源配置的主体。社会主义市场经济的基本涵义是，市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。规划就是政府发挥作用的应有之意，政府不直接配置资源，但可以通过规划引导资源向全社会共同认同的方向进行配置，可以通过规划明确政府掌控的资源向这一方向配置。规划确定的产业发展方向，不是坐在屋子里凭空想出来的，而是根据国内外发展大势，进行数据分析和多方论证确定的。

第三，政府履行职责的依据。政府的职责是宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境。政府履行职责，首先要依法，如财政货币政策、市场监管、环境政策等都要依法制定实施。但很多政府职责的履行，仅依法还不够，还要依据规划。相对于法律，规划的灵活性在于，可以根据不同发展阶段、经济周期、风险状况、财力状况，使政府制定的财政政策、货币政策、产业政策、区域政策等既符合长期的法律，又符合中期规划的目标任务，还符合短期经济运行特点。当然规划确定的目标任务，不仅是经济增长，还包括如结构优化、防控风险、保护环境、城乡区域协调、基础设施互联、公共服务均等化等。在这个意义上，规划是政府定的，但也是“管”政府的。

第四，约束市场和政府行为的“第二准则”。这主要是指规划中的约束性指标和空间约束的内容。在由计划经济转向市场经济的过渡阶段，曾一度认为规划指标是指导性、预测性的，但如果仅是指导性、预测性的，就没有必要由全国最高权力机关全国人大来审查批准了。从“十一五”规划开始，将规划指标确定为预期性和约束性。另外，市场主体和政府的开发活动都要依法，但任何一部法律也不能清晰划定哪些空间可以开发建设、哪些空间不可以开发建设，法律可以规定自然保护地、基本农田不能开发，但具体边界只能在规划中才能划定。这样，法律的规定才能落地，判决才有依据。同时，法律可以规定要保护环境，但任何一部法律也不能规定五年要减少多少污染物，只有规划才能确定。所以，在这个意义上，规划是对法律的有益补充，也是约束政府行为和市场行为的准则。

二、规划如何发挥作用

规划的上述功能是通过规划内容实现的。

第一，通过规划的分阶段实现战略目标。改革开放以后，邓小平提出了“三步走”战略目标，第一步是1980年到1990年，GDP翻一番，解决人民的温饱问题，经过“六五”和“七五”两个五年计划，1987年就基本完成了。第二步，1990年到2000年，GDP再翻一番，人民生活达到小康水平。经过“八五”和“九五”两个五年计划，GDP翻番的目标应该是1997年完成，而人民生活达到小康水平的目标是否实现，对此有不同意见。这是因为，邓小平曾说过小康生活是人均GDP达到800美元，当时全国是实现了，但一些西部省区没有达到，所以在2000年的十五届五中全会上，加上了“总体上”三个字。第三步，从新世纪开始到本世纪中叶，人均GDP达到中等发达国家水平，人民生活比较富裕，基本实现现代化。2002年党的十六大，将第三步的50年目标细分为前20年和后30年，前20年建设全面小康社会，后30年实现现代化。经过“十五”到“十三五”四个五年规划，这一目标即将实现。今年是全面建成小康社会的收官之年，是圆梦之年。从十六大确定20年GDP年翻两番和十七大确定的20年人均GDP翻两番的目标看，早已实现。如十六大时，预测人均GDP到2020年达到3000美元，去年达到了1万美元。从十八大提出到2020年实现GDP和居民收入“两个翻番”看，其中居民收入翻番的目标可以如期实现，GDP翻番的目标，由于今年遭遇突如其来的新冠肺炎疫情冲击，实现的难度加大，但只要今年经济增长保持在3%，按不变价计算应该是2010年的1.95倍，可以说基本上实现了GDP翻番目标。

总之，改革开放后，我们用四个五年规划、20年，使人民生活达到小康生活；又用四个五年规划、20年，全面建成了小康社会。战略目标，分别在各个五年规划中加以分阶段落实，每一级政府、每一个市场主体，每一个中国人，都在为之努力。所以，我们才取得了经济快速发展和社会长期稳定“两个奇迹”。

第二，通过规划理清发展思路。一个人、一个单位、一个国家的进步，都离不开不断地总结。总结什么干对了，什么干错了，要坚持什么，要改进什么。编制规划的一个重要目的，就是总结上一个五年国家发展的成功之处和不足之处。认清上一个五年发展的问题，才能找到下一个五年的解决之道。如，“九五”计划，认识到当时市场经济远未建立，增长方式过于粗放，提出了“两个根本性转变”。“十五”计划，认识到结构性问题突出，特别是城乡结构和区域结构突出，提出以经济结构的战略性调整为主线，首次提出西部大开发和城镇化“两大战略”。“十一五”规划，认识到发展不科学、不可持续，提出了“六个立足”的科学发展道路，即立足扩大国内需求、立足优化产业结构、立足节约资源保护环境、立足增强自主创新能力、立足深化改革开放推动发展。这些，今天仍然是我们的努力方向。“十三五”规划，认识到结构性问题的背后是体制性矛盾，是要素配置的扭曲，提出以供给侧结构性改革为主线，等等。每个五年，回过头对过去的五年进行反思，理清下一个五年的发展思路，不断纠偏，对我们始终走在正确的道路上发挥了重要作用。

第三，通过规划目标引领国家发展。编制规划不仅是为了经济发展，也是引领整个国家发展的，现在的规划，其实已经不仅是经济社会发展规划，而是演变成国家发展的规划。规划目标，不仅是经济发展，还包括经济结构、公共服务、资源环境、改革开放、民主法治等。规划目标包括定性的目标和定量的指标。

规划指标包括预期性指标和约束性指标。预期性指标是国家期望的、主要依靠市场主体的自主行为实现的，是通过政府创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，适时调整宏观调控方向和力度，综合运用各种政策引导资源配置，努力争取实现的指标，换句话说，是可以不完成的指标。约束性指标是强化了政府责任的，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求，是政府要通过合理配置公共资源确保实现的，也就是必须完成的指标。

经济增长速度在各项指标中居于核心地位，历次规划，都确定了具体的增长指标。确定增长速度指标，首先要符合实际，符合潜在增长率。其次，要多目标平衡，主要是就业和物价。第三是约束条件，主要是能源、资源、污染物排放等是否能承受。此外，国家规划确定的增长指标，往往是各省级行政区在此基础上加码的底线指标值，各省区市往往在此基础上增加1～2个百分点，市县级行政区在本省指标上再层层加码。所以，我们在提出规划指标时，有时是有意压低预测的指标，预期性的增长指标比预测的指标低一点，防止层层加码带来失衡。

其他指标的选择和确定主要是为了加强一定时期的薄弱环节。如“十五”计划确定了到2005年城镇居民人均住宅建筑面积增加到22平方米的目标，这个指标对解决当时严重短缺的住房问题发挥了作用。

再如“十一五”开始强化了能源和资源环境指标，并作为约束性指标，采取层层分解落实的办法加以落实。虽然有不合理的地方，但在当时各地大搞重化工业，能源消费总量和污染物排放总量增长过快的情况下，是不得不采取的办法。“十一五”规划时，全国各地区确定的增长速度都高于全国，但绝大多数地区已由当地人代会通过的能耗强度和污染物排放指标都低于国家的指标。如果不采取强制性的措施，很难想象能耗和污染会变成什么样。如果没有“十一五”确定约束性指标并层层分解，可能不会有今天的蓝天白云。

“十二五”规划，考虑到居民收入增长长期低于经济增长，难以实现经济增长主要靠消费拉动的情况，确定了居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步的“两同步”指标。“十三五”规划针对农业转移人口落户难的问题，增加了户籍人口城镇化率的指标。

通过规划特别是目标和指标的增减，有力加强了国家发展的短板，促进了各个方面的均衡发展，促进了国家发展。

第四，通过主体功能区规范国土空间开发保护。这是从“十一五”规划开始的。刚才讲“十五”计划之所以把“人民生活达到小康水平”改为“人民生活总体上达到了小康水平”，是因为一些地区认为本地的人均GDP没有达到当时全国平均的800美元，他们的逻辑是，本地区的人均GDP要同全国平均水平一致。这种逻辑上是错误的，全国31个省区市，不可能都是全国的平均数。同时也是因为当时的统计制度滞后，计算人均GDP时，分母用的是户籍人口，而当时人口已经大规模流动了，上海的GDP不仅是上海的户籍人口创造的，也是非上海户籍的常住人口创造的。中国三大阶梯的特殊地理、各省区市的自然条件决定了，我们永远做不到各省区市GDP的均衡。我们可以努力争取的是各省区市人均GDP的差距不要太大。后来国家统计局在统计人均GDP时把常住人口作为分母后，各地区人均GDP的差距明显缩小。而更准确的衡量地区差距的指标应该是人均财政支出，因为这个指标相当程度上意味着各地区的公共服务质量、基础设施的便捷性和生活水平的高低。2019年，各省区市人均财政支出最高的是西藏，人均6.2万元，接下来是北京3.44万元、上海3.37万元、青海3.07、天津2.25万元、新疆2.09万元，最低的是河南，人均1万元。

所以，“十一五”规划提出主体功能区，目的之一就是纠正各级行政区都要大搞工业化和城市化，都要集聚人口、增加GDP的做法。2010年国务院批准了全国主体功能区规划，十九届四中全会把主体功能区制度作为我国一项重要制度。

主体功能区，就是从提供产品的角度，将全国划分为主要提供工业品和服务产品的城市化地区、主要提供农产品的农产品主产区、主要提供生态产品的生态功能区三类主体功能区。城市化地区主要创造GDP，提供税收，创造就业，集聚人口。农产品主产区主要保护耕地，保障国家粮食安全，生态功能区主要是保护自然生态，提供生态产品。农产品主产区和生态功能区要限制进行大规模高强度的城市化工业化开发。国家通过转移支付制度促进三类主体功能区人均财政支出大体相当，实现公共服务均等化、基础设施通达程度和人民生活水平的大体相当。

党的十八大确立生态文明建设后，在习近平总书记的领导下，主体功能区的理念更加深入人心，各地区开始自觉按照主体功能区制度推动发展，有效促进了国土空间的有序开发和有效保护。

我讲了规划在四个方面的作用，其实还可以总结很多，时间的关系，只讲这4个方面。

以上，是我个人的意见，仅供参考。