自从城市出现那一天，城市就处于不断的更新过程中。城市更新既是功能提升、品质改善，也是文化传承与发展，民众参与和分享的过程，城市更新是城市转型发展的重要方面，党中央决定在“十四五”期间“实施城市更新行动”，这是继实施乡村振兴行动之后，做好城市工作的重大战略举措。我们特开辟“大家谈更新”栏目，特邀请相关领域的“大家”撰稿，也欢迎“大家伙儿”畅所欲言。

作者 | 黄卫东

中国城市规划学会城市更新学术委员会副主任委员，深圳市城市规划设计研究院常务副院长，教授级高级规划师

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，面临动力转换、方式转变结构调整的新任务。随着我国城镇化率已突破60%，城镇化进程迈入中后期，存量空间的改造调整和优化提升逐步成为城市发展增量的主要来源。中央城市工作会议提出了“坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”的城市发展和建设目标。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确指出“实施城市更新行动”，“推进以人为核心的新型城镇化”，为“十四五”新时期我国城市工作指明了前进的方向。住房和城乡建设部王蒙徽部长也在《实施城市更新行动》一文中提出“要坚定不移实施城市更新行动，推动城市高质量发展”。以存量空间为对象的城市更新既是客观趋势，也是下阶段推进城市实现内涵式集约发展的主要途径。

与快速城市化发展阶段的城市新区开发建设不同，存量发展阶段的城市更面临经济、社会、生态、环境、文化等多要素制约以及区域特征、资源特征、产权关系、经济利益等多方面影响，极具复杂性和多元性。目前，我国的城市更新制度建设仍面临法律法规、行政管理和运作机制等多方面的困难，亟需加强制度建设、提高实施成效，为城市更新的高质量发展提供坚实的保障。

一、城市更新治理的现存问题

1.精细化的城市更新法律法规体系仍未形成

一是国家层面缺乏顶层立法保障和指导方针。虽然国家层面已经出台了有关棚户区改造、老旧小区改造、低效用地再开发等存量空间改造专项政策，但是在总体层面缺少城市更新的纲领性文件。诸如城市更新过程中产权处置、土地出让、规划编制以及财税管理等关键性问题，还需要国家层面的政策统筹与指引。二是除少数个别城市外，地方层面的城市更新工作还缺乏制度体系的有力支撑。更新制度建设总体滞后于实践进程，现有规划土地管理体系主要应对增量发展模式，难以有效指导复杂的城市更新工作。城市更新实施办法、操作平台以及部门机构缺失，行政审批规则、更新技术标准、利益协调与分配机制等尚未形成。三是现有的探索成果仍然面临精细化和高质量发展阶段的新挑战。深圳、上海、广州等部分城市已经积累了一定的城市更新政策配套经验，但随着城市精细化管理要求和高质量发展需求的不断明晰，城市更新政策体系仍然需要不断改进和提升。

2.城市更新的行政管理制度亟待完善

一是各部门条块分割、权责不清。城市更新工作涉及部门较多，在多种实施路径下，不同部门多头管理，缺乏整体性、系统性和协同性，需要建立能够整合条块资源的统筹机制。二是审批管理制度亟需完善。目前部分城市已经开展了拆除重建类城市更新审批制度体系建设实践，但针对“微更新”还缺乏健全的行政审批程序和制度。三是多元主体参与、共建的途径与机制尚不明晰。在动力机制、产权关系、空间环境、利益诉求等高度复杂的城市更新工作中，建立“政府—市场主体—权利主体—公众”等多元主体协同合作机制，提升城市治理能力。但目前城市更新规划的作用机制仍以物质空间管控为主，对社会问题的作用机制和重视程度考虑不足，多元主体的参与途径和机制也尚不清晰，缺乏与基层治理机制的衔接。

3.城市更新中经济利益和城市公共利益的平衡机制尚不完善

一是缺乏对多重利益博弈运作机制的深层次剖析，因而难以在利益协调分配相关制度建构中做出响应。城市更新工作的治理主体主要包括政府、社会和市场主体。不同治理主体对城市更新的利益诉求和动力机制不同，然而目前我国城市更新在制度构建过程中对城市更新背后动力机制的研究不足，难以充分反映多重利益协调的关键。二是对城市更新中如何充分保障公共利益的全方位、系统化路径支撑不足。由于城市更新改造投入成本较高，一些更新项目过于依赖市场，对开发量和经济利益的过度追求进一步推高了城市更新的改造成本，带来了对城市环境、交通、公共服务等方面的外部负效应，更加剧了城市运行成本的整体抬升。然而目前城市更新的利益平衡机制尚不完善，缺乏综合统筹的思路，容易产生“头痛医头、脚痛医脚”、“局部得益、整体失利”的局面，对于城市整体公共利益的实现缺乏充分的制度保障。

二、城市更新治理创新的建议

1.法律法规：建立和完善精细化的城市更新制度

国家层面应建立纲领性的指导方针和法律法规。首先，城市更新的制度建设、规划体系衔接和管理体系构建是一个十分复杂的话题，需要从顶层把控城市更新的整体发展大方向。应针对我国城市更新最紧迫的问题，自上而下引导战略方向。同时，针对目前全国各地在城市更新领域面临的问题和难点，应在国家层面建立基本的法律法规，提供支持城市更新高质量发展的规范性政策集合，指导和监督地方开展城市更新相关工作。

地方层面应构建精细化的城市更新制度体系。地方应根据国家相关要求，结合当地实际情况，构建一套科学导控、精细管理、有机协同的城市更新制度体系，制定地方法规和行政规章，提供基本依据和配套政策，为城市更新工作提供行动指南。同时，通过细化技术规范、管理程序、操作指引等规范性文件，明确关键管理要素和实施管控要求，重点突出规划编制技术要求、细化完善更新项目管理要求、以及规范更新项目运作流程等。此外，还应形成城市更新政策动态调整机制，使城市更新制度建设工作在法治过程中实现常态化优化与提升。

2.行政管理：构建完整的城市更新行政管理制度，支持多元主体参与

一是对城市更新进行统筹管理和引导实施。明晰各部门的权责，搭建多部门协同平台，建立科学合理的规范化管理机制。二是明确城市更新审批许可制度。明确更新审批许可制，出台更新审批管理办法，特别是针对微更新，制定明确的行政审批程序。三是推动多元主体共同参与城市更新。积极构建面向多元主体的协商机制，结合规划编制、审批以及改造意愿征集等过程，明确更新过程中多方主体的参与模式，进一步规范多方参与的形式、流程、范围、权责等协作机制，搭建统一透明的协商制度运行环境。四是与基层治理制度的优化紧密互动。支持和鼓励非政府组织、各级基层组织参与城市更新。以城市更新规划搭建多方协作平台整合多方资源和诉求，通过社区规划师制度等多种途径推动基层治理与城市更新的互相促进和协同发展。

3.运作实施：加大利益统筹协调平衡，促进共建共治共享

要高度重视城市更新动力机制研究，建构平衡各方利益的制度体系。深入分析不同城市治理主体在更新活动中的相互作用关系，统筹协调多元主体利益分配格局，妥善制定公开透明的增值收益分配和协调的政策法规，激发城市更新多元主体动力。同时，城市更新制度建设不应只强调单一的经济动力来源，更应关注社会民生、历史文化、公共安全等高质量发展需求，谋划健全的、多元主体相协同的的城市更新模式。一是进一步凸显政府在公共利益保障方面的调控作用，以城市整体利益为重，推动城市可持续发展。政府应将城市更新作为实现城市发展战略的重要途径，制定城市更新工作计划和规划，对城市更新实施行动进行统筹和引导，促进城市可持续发展。针对城市更新中公共利益的保障，通过明确公共利益用地和用房配置要求、鼓励公共责任捆绑、建立实施监管协议制度等一系列政策措施，强化城市公共利益保障的政策引导和措施落实。二是尊重权利主体合法权益，鼓励社会公众共同参与。社会主体包括权利主体和社会公众，公众主体应向全龄人群与社会各阶层纵深拓展。城市更新应尊重与保障权利主体的合法权益，如制定合理的补偿安置办法、提供政策和资金支持、完善权利主体的自主更新路径等。同时，建立城市更新的沟通协商平台，鼓励社会公众参与，共同改善城市环境。三是针对市场主体，制定合理的激励机制，同时进一步提高市场主体承担社会责任的能力。在城市更新总体的政策框架内，科学合理地制定激励奖励政策，如明确合理的功能调整与容积率奖励转移机制、优化存量用地地价计收体系、提供财税政策创新与资金支持等，调动市场参与的动力，发挥市场运作的优势。还应加大对城市公共产品运营的关注，挖掘更多潜在的市场价值。同时不断强化市场主体在承担公共利益责任和实现城市功能品质提升等方面的社会责任，引导市场主体更加积极地参与城市高质量发展。

总之，存量发展是城镇化进入中后期后必然面临的常态化命题。只有通过建立从国家到地方的法律法规体系，构建共建共治共享的城市更新运作机制，城市更新工作才能真正助力城市实现更高层次、更高质量的发展。

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