“实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。”

——《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》

当前，我国已经从以农业人口为主转变为以城市人口为主，城市发展也已经进入到提质增效的重要时期。城市是我国经济社会发展的主引擎，也是扩大内需的主战场。在农村和区域层面，我国都有与之相对应的国家战略，而关于城市的发展问题则往往被分解在不同的领域来关注和解决，亟需完善城市化战略，形成乡村-城市-区域层面国家战略的系统统筹。

在“十四五”时期明确提出：实施城市更新行动，推动解决城市发展中的突出问题和短板，提升人民群众获得感、幸福感、安全感。

城市更新行动也将对推动我国转变经济发展方式具有十分重要的作用，并能有效衔接国家区域协调发展战略和乡村振兴战略，形成完整的国家空间发展战略体系。不谋全局者，不足以谋一域；不谋万世者，不足以谋一时。城市更新行动，不能简单理解为是一项工作，而应从战略角度去认识。

一、全面认识城市

简单、粗暴是城市的天敌，复杂、包容、生长、多样是城市的天性。城市空间是政治、经济、社会、文化等多方面因素在物质空间上的集中反映。认识城市要坚持系统观念，避免合成谬误。

1.1  城市的重要性

十年产业、百年建筑、千年城市。动植物、人类生而有终，唯独城市永存，人类的文明史就是一部城市发展变迁的历史，城市依然是未来的希望所在。构成城市的不是人、建筑、道路，更不是经济与财富，而是人与人、人与自然的“关系”，这些“关系”互融互生，促成城市结构不断发展演化，从而使得城市永存。

1.2  城市的复杂性

城市是由自然生态系统、基础设施系统、社会经济系统耦合而成的复杂有机体。这三套系统相互支持、相互支撑，不能偏废。自然生态系统为人类提供了广泛的产品和服务，是人类赖以生存繁衍的生命支持系统、是人和社会持续发展的根本基础；基础设施系统是城市有序有效运行的保障；社会经济系统是城市发展的核心动力，不同经济活动的频繁接触是城市经济的本质特征，也是城市形成、生存和发展的重要推动。

1.3  城市的包容性

各类人群的集聚给城市带来活力，共同构成完整的社会生态系统，异质而多元。包容性的本质是对人的关怀，并通过人文关怀实现共享发展。以人为本的新型城镇化的核心就是让农村进城务工人员、城市下岗人员、兼职的异地在校大学生等新市民群体尽快融入城市，获得充分的机会参与到城市经济、社会和文化生活中，共享社会的发展成果，让全体社会成员都能够得到“幸福感、获得感与归属感”。

1.4  城市的生长性

城市是一个有机生命体，未来的发展无法精准预测，但通过科学论证可以研判发展方向。面对城市发展的不确定性，应赋予城市空间灵活适应动态社会经济环境的能力，构建有利于城市生长的弹性结构，给城市发展留下自我生长的弹性空间，而不是刻板地确定城市规模、僵化地规定单一土地使用性质。

深圳城市总体规划

从上至下：1986版、1996版、2010版深圳城市总体规划。深圳带状组团的空间结构赋予城市空间充分的弹性，2010版总规“网络+组团”的空间结构，进一步增强了组团间联系，提升了系统的稳定性与组团发展的灵活适应性。

1.5  城市的多样性

城市建设既是贯彻落实新发展理念的重要载体，又是构建新发展格局的重要支点。不同城市应该依据自身条件、优势短板探索多样的发展模式和路径，宜工则工、宜商则商、宜农则农、宜游则游，不能盲目跟随、复制。城市发展应该各美其美、彰显特色、突出个性。规划的重点是管控底线，而不是管控结果。

二、实施城市更新行动的意义

2.1  适应城市发展新形势，推动城市高质量发展的必然要求

当前我国的城市建设，已经从关注增量扩张向存量优化提质转变，从过去解决“有没有”向现在解决“好不好”转变，评价的目标、诉求、标准都发生了变化。

2.2  坚定实施扩大内需战略、构建新发展格局的重要路径

过去某些城市在文化中心建设中，往往采用单独选址、集中建设大型文化场馆的方式进行宏大叙事。盲目崇拜外来文化，缺失文化自信，与当地文化毫不相干的 “歌剧院”甚至一度成为标配。新时期下的城市更新行动要避免这些误区，将文化设施融入城市生活，告别对明星地标建筑的推崇，实现公共文化建筑与街区共生、产业与街区共兴、多元市场主体共荣、街区与居民共享。

2.3  推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变的有效途径

过去的城市开发建设方式以土地增值为核心、以融资开发为手段、以商品住房消费为支撑，呈现高投资、高周转、高回报的闭环。在存量更新时代，要改变以房地产作为短期刺激经济增长的手段，倒逼城市发展方式的转型。

2.4  推动解决城市发展中的突出问题和短板、提升人民群众获得感幸福感安全感的重大举措

三、实施城市更新行动的目标与任务

实施城市更新行动的总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量和城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。

实施城市更新行动的任务包含如下八项：

3.1  完善城市空间结构

健全城镇体系，构建以中心城市、都市圈、城市群为主体，大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。落实国家重大区域发展战略，促进国土空间均衡开发。统筹安全与发展，解决不平衡问题。

在城市群尺度下，关注从规模效益走向分工效益；在都市圈尺度下，通过都市圈公共服务一体化、均等化，轨道交通网络化，与生态保护修复的协同，使公共服务水平从正态分布走向均衡；在城市尺度下，改变“摊大饼”式的发展模式，通过绿色生态屏障的构建，实现组团式布局发展。

3.2  实施城市生态修复和功能完善工程

城市生态修复和城市功能修补是推动绿色发展的万世之基，各城市都在进行积极探索。徐州、南京等城市在矿坑修复方面不断探索制度创新；成都在“公园城市”建设中坚持以自然为美，生态优先，统筹山水林田湖草，使城市内部水系绿地与城市外围河湖、森林、耕地形成完整的生态网络，把好山、好水、好风光融入城市，形成人与自然和谐共生的城市形态格局。

“非是不堪为器用，只因匠者未留心”。绍兴东湖、绍兴柯桥等古人在矿坑修复中的智慧与远见，至今仍值得学习。

3.3  加强历史文化保护，塑造城市风貌

城市由历史累积而成，风貌由文化滋养而生。加强历史文化保护、塑造城市风貌，需要建立城市历史文化保护与传承体系，加大历史文化名胜名城名镇名村保护力度，修复山水城传统格局，保护具有历史文化价值的街区、建筑及其影响地段的传统格局和风貌，推进遗产活化利用，不拆除历史建筑。全面开展城市设计工作，加强建筑设计管理，优化城市空间和建筑布局，加强新建高层建筑管控，治理“贪大、媚洋、求怪”的建筑乱象，塑造城市时代特色风貌。

3.4  加强居住社区建设——建设完整居住社区

新冠疫情期间，以社区为单位的日常管理使我们对社区有了更深刻的理解和感受，尺度过于庞大的社区也体现出了管理上的不便。社区是居民宁静自守的港湾、是增进认同的舞台、是彼此滋养信任的场所，也是人民生活的家园。社区正逐渐成为推动城市可持续发展的重要载体，承接国家治理重心的下沉。

居住社区作为城市居民生活和城市治理的基本单元，要以安全健康、设施完善、管理有序为目标，把居住社区建设成为满足人民群众日常生活需求的完整单元。通过补齐设施短板、提升环境品质、升级物业服务、完善社区治理机制等，实现“共同缔造”理念下美好家园的共建共治共享。

3.5  推进新型城市基础设施建设

加快推进城市基础设施建设信息化、数字化、智能化。推进城市信息模型（CIM）平台建设。整合全要素信息、多维度空间信息模型数据及城市运行感知数据，构建全面覆盖、统一完备的城市基础数据库，形成城市规建管一体化的数字底版。推进CIM平台与城市大数据中心、城市大脑等数据基础设施的互联互通，提升电子政务、行业服务效能。

3.6  加强城镇老旧小区改造

老旧小区改造是重大民生工程和发展工程。要摸清底数，合理确定改造内容；健全机制，合理共担资金；完善配套政策。

指导各地因地制宜全面推进城镇老旧小区改造，提升水电气信等基础设施，有条件的加装电梯，配建停车库，完善菜市场、便利店等各类设施。加强小区及周边地区的联动改造，利用闲置土地、房屋配建社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务设施。“十四五”期间，各地应基本完成2000年以前建成的老旧小区和其他有改造需求的城镇老旧小区改造。

3.7  增强城市防洪排涝能力

解决我国水资源安全的问题，要统筹区域流域生态环境治理和城乡发展，统筹城市水资源利用和防灾减灾，统筹城市防洪和排涝工作。坚持系统思维、整体推进、综合治理。根据水需求增加水空间，提升调蓄能力，建立水资源保护和利用的区域、流域政策体系，建设海绵城市。关注城市的韧性与生物多样性，重视水生态、水环境、水安全、水生活、水文化。

3.8  推进以县城为重要载体的城镇化建设

自古郡县就有保安全、惠民生、实政权、兴教化四大功能，县城是县域经济社会发展的中心和城乡融合发展的关键节点。2020年《政府工作报告》提出，政府投资要重点支持新型城镇化“两新一重”建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。

推进以县城为重要载体的城镇化建设，要 “ 实施强县工程，大力推进县城提质增效，加强县城基础设施和公共服务设施建设，改善县城人居环境，提高县城承载能力，更好吸纳农业转移人口。”建立健全以县为单元统筹城乡的发展体系、服务体系、治理体系，促进一二三产业融合发展。统筹布局县城、中心镇、行政村基础设施和公共服务设施，建立政府、社会、村民共建共治共享机制。

总结：

从战略上理解城市更新行动是立足新阶段、贯彻新理念、构建新格局、采用新方法、尝试新标准、探索新机制、寻找新模式、推动高质量发展的重要举措。我们要深刻领会实施城市更新行动的丰富内涵和重要意义，坚定不移实施城市更新行动，推动城市高质量发展，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。

注：2021年4月22日，中国住房和城乡建设部总经济师杨保军先生莅临中规院深圳分院与分院员工开展座谈、并作题为《实施城市更新行动，推动城市高质量发展》的专题讲座。本文由城PLUS根据讲座内容编辑整理。