曾九利：成都市规划设计研究院院长
        四川省《城市开发边界划定导则》技术组负责人

四川省某地级市市区建设用地面积，目前共约90平方公里。而该市规划局今年最初规划的城市开发边界，却达500平方公里——和上海市中心城区面积相若，“该怎么划边界，谁也说不清。”该局总工程师向记者坦言。

这样的困惑，在四川省逾40个完成城市开发边界划定的市、县中同样存在。去年底，中央、我省城镇化工作会议均提出划定城市开发边界，但并未出台相关标准，“所有划界工作，都是摸着石头过河。”省住建厅相关负责人介绍。

城市开发边界究竟该怎么划？在技术层面，四川省已有初步规范——《城市开发边界划定导则》已通过专家审定。为此，记者就边界划定理念、执行等问题，采访了该导则技术组负责人、成都市规划设计研究院院长曾九利。

为何要划？

“摊大饼”的发展方式行不通

记者：在外行人看来，划定城市开发边界，似乎就是划定这座城市的最终规模。

曾九利：这种看法并不正确。城市开发边界，是划定可进行和不可进行城市开发建设区域之间的空间界线。是根据资源环境承载能力，在科学预测城市终极规模的基础上，考虑种种不确定因素后划定的控制边界。简单说来，城市的终极规模加上一定比例的弹性空间，才是城市开发边界包含的范围。显然，后者面积要比城市终极规模更大。

记者：在您看来，为何要给城市划定开发边界？

曾九利：边界划定，将促进城市从外延式向内涵式发展。过去盲目贪大求全、一味“摊大饼”的发展方式就行不通了；将倒逼城市完善空间形态、优化用地结构，将不符合实际的功能和产业逐步迁出。保护自然生态等好处也就自然产生了；开发边界明确了城市建设的禁区，有利于加强城市总体规划的引导和控制作用。

记者：反对声音认为，划定开发边界会限制城市发展，甚至将划定边界等同于“不鼓励发展大城市”。

曾九利：这种想法很大程度还停留在过去错误的唯GDP论思维中，只要经济能发展，城市做多大都行。划定城市开发边界明确了一点，就是城市发展要以资源、环境承载力为上限。突破这一上限，不是我们需要的发展。城市规模取决于该城市在城市群中的发展定位，更取决于其资源环境承载力有多大。

该怎么划？

目前还没有统一的算法和公式

记者：城市开发边界，该如何划定？

曾九利：首先要说明的是，省住建厅主持编制的《城市开发边界划定导则》，名称上有“试行”二字，根据各地反馈，导则还将进一步完善。单就目前，省内专家取得的一致看法是：首先根据资源环境承载能力、历年城市化发展特点等因素，预测出到达城市化稳定阶段，满足宜居发展要求的城市化水平和常住人口规模；以此为基础，得出城市终极建设用地规模和空间布局形态；再预留弹性空间，得到最后的城市开发边界。

记者：对于城市常住人口规模等测算，导则中是否规定了统一的测算办法和公式？

曾九利：导则能为我省划定城市开发边界提供统一的原则和方法——四川在这方面已经走在全国前列了，但具体算法和公式目前还没有强行统一。开发边界在全国也是个新鲜事，像城市常住人口规模等预测，甚至统计口径，不同算法间都有差异。哪种更科学？还需要实践来论证。

能否调整？

城市开发边界不应“几年一改”

记者：深圳、上海、澳门……过去也就是一个个小渔村。划定开发边界后的城市，该如何应对可能出现的“深圳式”爆发增长？

曾九利：这涉及城市开发边界的修改。像深圳因为划为特区才会超常扩张，这种情况其实很罕见。对此，导则中规定，行政区划调整等特殊情况下，经专门评估并由原批准机关批准后，可调整开发边界。

记者：据我所知，城市总体规划约每隔5到10年，就会面临修改。作为城市总规的一部分，城市开发边界是否也会“每隔几年就改一次”？

曾九利：需要明确的是，频繁修改总规是不合理的。同样，作为由国务院或省政府同步批准的强制性内容，城市开发边界也不应该“几年一改”。不然，划定开发边界就丧失了意义。省住建厅已在着手研究相关措施，避免这类情况出现。

记者：具体而言，该如何避免不合理的修改？

曾九利：我个人认为，对提出修改开发边界的城市，要从严审查，避免把城市开发边界当儿戏。修改的理由、必要性和具体修改内容，都要经过专家论证，并严格履行审批程序。没有遇到“非改不可”的特殊情况，都不允许改。此外，应坚持公开化，加强社会监督。