随着工业化、城镇化持续推进，我国中心城市、城市群迅猛发展，人口、生产要素更加集聚，产业链、供应链、价值链日趋复杂，生产生活空间高度关联，各类承灾体暴露度、集中度、脆弱性大幅增加。

2月14日，国务院发布《“十四五”国家应急体系规划》（以下简称《规划》）。

“十三五”时期我国应急管理体系不断健全，应急救援效能显著提升，安全生产水平稳步提高，防灾减灾能力明显增强。

《规划》指出“十四五”时期仍是我国发展的重要战略机遇期，同时明确我国风险隐患仍然突出，防控难度不断加大，应急管理基础薄弱。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重，安全生产仍处于爬坡过坎期，各类安全风险隐患交织叠加，生产安全事故仍然易发多发。

《规划》提出“十四五”时期七大主要指标，包括生产安全事故死亡人数下降15%、重特大生产安全事故起数下降20%、单位国内生产总值生产安全事故死亡率下降33%和工矿商贸就业人员十万人生产安全事故死亡率下降20%等4个约束性指标，以及年均每百万人口因自然灾害死亡率＜1、年均每十万人受灾人次＜15000和年均因自然灾害直接经济损失占国内生产总值比例＜1%等3个预期性指标。

为实现目标，《规划》重点从深化体制机制改革、夯实应急法治基础、防范化解重大风险、加强应急力量建设、强化灾害应对保障、优化要素资源配置和推动共建共治共享等7个方面发力。

防灾减灾救灾是应急管理体系的重要组成部分。2月14日，应急管理部监测减灾司司长陈胜在《“十四五”国家应急体系规划》国务院政策例行吹风会上指出，针对近年来我国防灾减灾救灾工作中出现的短板和不足，《规划》重点从体制机制建设、灾害风险防控、重大工程建设、应急能力建设和基层能力建设五方面提出补短板、强基础的任务举措。

加强超大特大城市治理中的风险防控

风险隐患仍然突出，防控难度不断加大是“十四五”时期我国应急体系建设要面临的重要形势。

从风险隐患来看，《规划》指出，我国安全生产基础薄弱的现状短期内难以根本改变，危险化学品、矿山、交通运输、建筑施工等传统高危行业和消防领域安全风险隐患仍然突出，各种公共服务设施、超大规模城市综合体、人员密集场所、高层建筑、地下空间、地下管网等大量建设，导致城市内涝、火灾、燃气泄漏爆炸、拥挤踩踏等安全风险隐患日益凸显，重特大事故在地区和行业间呈现波动反弹态势。全球气候变暖进一步加剧我国自然灾害风险。

从防控难度来看，《规划》指出，随着工业化、城镇化持续推进，我国中心城市、城市群迅猛发展，人口、生产要素更加集聚，产业链、供应链、价值链日趋复杂，生产生活空间高度关联，各类承灾体暴露度、集中度、脆弱性大幅增加。新能源、新工艺、新材料广泛应用，新产业、新业态、新模式大量涌现，引发新问题，形成新隐患，一些“想不到、管得少”的领域风险逐渐凸显。

《规划》提出，“十四五”灾害事故风险防控要更加高效。具体来看，安全风险分级管控与隐患排查治理机制进一步完善，多灾种和灾害链综合监测、风险早期感知识别和预报预警能力显著增强，城乡基础设施防灾能力大幅提升等等。灾害事故信息上报及时准确，灾害预警信息发布公众覆盖率达到90%。

《规划》第五部分内容重点聚焦防范化解重大风险，织密灾害事故防控网络，具体包括注重风险源头防范管控、强化风险监测预警预报、加强自然灾害综合治理等内容。

“十三五”时期我国启动第一次全国自然灾害综合风险普查，《规划》明确以第一次全国自然灾害综合风险普查为基准，编制自然灾害风险和防治区划图。

南京大学城市安全发展研究中心主任、中国灾害防御协会理事兼规划与标准专业委员会主任翟国方向21世纪经济报道记者表示，第一次全国自然灾害综合风险普查有助于了解我国自然灾害综合风险现状，也为后续自然灾害治理提供科学决策依据。但城市规划精准度要求高，自然灾害综合风险普查要应用于城市规划及城市规划中的防灾减灾等规划，仍需要提高精准化程度。

《规划》在注重风险源头防范管控中还明确要加强风险评估，强化地震构造环境精细探测和重点地区与城市活动断层探察；科学规划布局，加强超大特大城市治理中的风险防控，统筹县域城镇和村庄规划建设，严格控制区域风险等级及风险容量，推进实施地质灾害避险搬迁工程，加快形成有效防控重大安全风险的空间格局和生产生活方式布局等等。

翟国方表示，位于地震断裂带、大江大河沿线、易发生山体滑坡等致灾因子严重的城市，以前发生过重大灾害的城市，超大、特大城市，防灾减灾能力相对较弱的城市等，均应重点加强安全风险评估和风险防控。具体到执行上，各城市均应该正确认识风险评估和风险防控的重要性，推进完整的风险评估工作。

《规划》还提出要健全安全风险评估管理制度，推动重点行业领域企业建立安全风险管理体系，全面开展城市安全风险评估，定期开展重点区域、重大工程和大型油气储存设施等安全风险评估，制定落实风险管控措施等。

北京师范大学、应急管理部—教育部减灾与应急管理研究院教授叶谦向21世纪经济报道记者指出，受人类对自然界的影响及自然界对人类相对应的反作用增强等影响，现阶段灾害事故相互影响，灾害形势更加复杂。我国目前的灾害预警属于国际中上水平，但各个部门原有相对单一的风险监测手段在应对复杂灾害形势方面还存在短板，综合监测能力有待提升。

为强化风险监测预警预报，《规划》提出充分利用物联网、工业互联网、遥感等技术提高灾害事故监测感知能力，优化自然灾害监测站网布局，完善应急卫星观测星座，构建空、天、地、海一体化全域覆盖的灾害事故监测预警网络。完善综合风险预警制度，增强风险早期识别能力，发展精细化气象灾害预警预报体系，优化地震长中短临和震后趋势预测业务，提高安全风险预警公共服务水平等。

翟国方认为，城市政府应该高度认识到城市系统的复杂性和风险的复杂性，提升地方应急管理能力，加强现代化应急体系建设，将应急管理工作常态化。“从认识、思想、技术、制度等多方面进行统筹考量，才能真正做好城市防灾减灾救灾工作。”

制定出台加强社会应急力量建设意见

《规划》明确“十四五”时期在大灾巨灾应对方面要准备得更加充分。综合救援、专业救援、航空救援力量布局更加合理，应急救援效能显著提升，应急预案、应急通信、应急装备、应急物资、紧急运输等保障能力全面加强。航空应急力量基本实现2小时内到达灾害事故易发多发地域，灾害事故发生后受灾人员基本生活得到有效救助时间缩短至10小时以内。

《规划》第六部分内容重点关注加强应急力量建设，提高急难险重任务的处置能力，包括建强应急救援主力军国家队，提升行业救援力量专业水平，加快建设航空应急救援力量，引导社会应急力量有序发展等。

《规划》提出，制定出台加强社会应急力量建设的意见，对队伍建设、登记管理、参与方式、保障手段、激励机制、征用补偿等作出制度性安排，对社会应急力量参与应急救援行动进行规范引导。

翟国方表示，我国应急救援反应能力和应急救援水平居世界前列。1995年阪神大地震中邻里第一时间救助2.7万人，警察、消防、军队等救援人数约8000人，与中国情况有一定相似性，发展社会应急力量应该成为加强我国应急力量建设的重要发力方向之一。

《规划》明确要提升基层治理能力，加强安全文化建设，推动将安全素质教育纳入国民教育体系，把普及应急常识和自救逃生演练作为重要内容；建设面向公众的应急救护培训体系，加强“红十字博爱家园”建设，推动建立完善村（社区）、居民家庭的自救互救和邻里相助机制等。

在《“十四五”国家应急体系规划》国务院政策例行吹风会上，陈胜表示，将强化应急能力建设，增强抢大险、救大灾能力作为应急体系规划的补短板、强基础任务举措之一。陈胜也强调了强化体制机制建设在应急能力建设中的重要性，要着力建立健全上下联动、统一的应急指挥部体系，进一步理顺防汛抗旱、抗震救灾、森林草原防灭火等指挥机制，强化地方属地责任落实，提高跨部门、跨领域和军地协同应对水平。

叶谦认为，整体来看需要从增加对自然环境和致灾因子的了解和掌握，完善应急管理预案、预警、培训等制度，扩大宣传，加强公众的灾害防范能力，加强灾害的保险等金融支持，持续提升应急管理科学技术水平等方面加强应急管理体系建设。