三、“城市行政区划面积倒置”导致政府治理碎片化造成的不适应

我国城市的行政区划是在上世纪50年代划定的，当时为实现工业化要保障城市居民的粮食供应和社会福利，但保障能力的限制缩小了保障范围，大城市的行政区划面积普遍偏小。计划经济时期形成的城市行政区划已经不能适应发展大都市区经济的要求。

按照一般经济规律，大城市具有的集聚经济和更完善的交通基础设施，会导致人口和经济活动在大城市及周边地区集聚和扩展。因此，城市人口规模越大，与其有紧密经济联系的地域范围也越大。把美国366个大都市区按人口规模排序，排名前20位大都市区的平均面积为1.94万平方公里，排名前100位大都市区的平均面积为1.16万平方公里，366个大都市区的平均面积为0.69万平方公里。

而我国则出现了“城市行政区划面积倒置”现象，城市人口规模越大，行政区划面积越小。以我国人口规模最大的一线城市为例，上海的行政区划面积只有0.63万平方公里，广州的行政区划面积0.74万平方公里，深圳还不到2000平方公里，北京的行政区划经多次调整虽有1.64万平方公里，但适于城市建设的地区只有7000多平方公里。2013年全国289个地级以上城市行政区划的平均面积则达到1.72万平方公里。

我国特大型城市和一些大城市的行政区划面积明显低于平均水平，由此导致市场机制推动下形成的大城市人口集聚和经济活动空间扩展，与行政区划导致的行政壁垒相冲突。我国特大城市和部分大城市周边地区政府治理碎片化引发的各种问题，已经成为新型城镇化和区域经济协调发展的重大障碍。“政府碎片化治理”是指由多个没有行政隶属关系的地方政府分块负责有紧密经济社会联系区域的行政管理。由于特大城市和部分大城市的“行政区划面积倒置”，在现有城乡规划法律和规划体制、特别是现行财税体制和领导干部考核体制框架下，政府治理碎片化成为我国发展大都市区经济的严重障碍。

四、城乡规划法律和规划体制上的不适应

我国经济的高速增长和快速城镇化，以及交通条件的改善使大城市与周边地区产生了紧密的经济社会联系，城市的空间结构正在大都市区化，但我国的城乡规划法律和规划体制无法适应这一变化。

2008年开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》规定，城市总体规划及相关的交通规划要按行政区划，由所在地城市人民政府组织编制。

城乡规划法的第十三条规定“省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划”，第十五条规定：“县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批”。北京城市总体规划不可能考虑河北燕郊镇的规划，及到燕郊的通勤铁路。燕郊镇与北京市在同一大都市区的空间范围之内，但其规划要由河北三河县（市）审批，燕郊镇的镇规划是河北省城镇体系规划的组成部分，而与北京没有关系。每个行政区只能在自己的“一亩三分地”上做规划。

这种按行政区划进行城镇体系规划的法律，实际上与《新型城镇化规划》提出的要求在规划体系上就无法衔接。燕郊镇在北京的1小时交通圈内，但按照城乡规划法的规定，北京城市总体规划和燕郊的镇规划分属2个不同的行政区划，城乡规划法对不同行政区划之间城市的总体规划如何进行协调没有做出规定。

《新型城镇化规划》提出建立城市群发展协调机制，“中央政府负责跨省级行政区的城市群规划编制和组织实施，省级政府负责本行政区内的城市群规划编制和组织实施。” 但中央政府编制的京津冀城市群规划不会涉及燕郊镇是否应纳入北京城市总体规划的问题。

北京城市总体规划在自己行政管辖区内规划建设11个新城，包括距离北京80公里的密云、平谷、延庆新城，但不包括距离仅30公里的河北燕郊镇，北京的两条轨道交通也在通州区止步，不能通到燕郊。《北京城市总体规划（2004—20120）》是一个在自己“一亩三分地”上的规划，实践证明该规划不能反映大都市区的发展规律，与市场在资源空间配置上的作用相冲突。在市场机制驱动下，燕郊镇人口已迅速增长到60万，超过北京的任一个远郊新城，且与北京有更紧密的经济联系。

城镇体系规划上无法衔接的问题首先在通勤上表现出来，有媒体报道，燕郊每天有30万人到北京上班，“不亚于春运潮水般的迁徙”，每天清晨有老人为子女排队，为的是排到公交车上的座位。通勤难已经成为社会问题。而如果修建了北京到河北燕郊镇的通勤铁路，燕郊的人口会迅速超过百万，不仅对北京东部地区产生更大的交通压力，而且会在北京各区县招商引资的竞争中增加一个新的强大竞争对手。

如果燕郊镇成为百万级人口的城市，将对北京产生多方面的影响，北京的城市总体规划就需要进行相应调整。我国的城镇规划体制已经无法适应大都市区的发展要求。更重要的，如果由于城市总体规划上不能相互协调，不能事先对通勤铁路的线位进行规划控制，将极大地提高通勤铁路的建设成本，甚至无地可建，并将引发北京与燕郊之间日益严重的交通问题。

类似的，西安规划建设60公里以外的阎良新城，但距西安仅25公里的咸阳不在规划之内，因为咸阳不属西安市行政区划，西安在城市总体规划上就无法把咸阳作为一部分来考虑。西安以西咸一体化的名义与咸阳一同申报建设地铁1号线，但建到距咸阳市6.3公里的后卫寨止步，转向修建市内地铁。而没有大容量轨道交通联接，西咸一体化就难以推进。

全国唯一的跨省地铁项目，上海轨道交通11号线，在时任省委书记李源潮和时任市委书记俞正声的直接协调下，经国家发改委批复，才进入江苏昆山境内约5.6km，实现了与花桥国际商务城的联接。花桥国际商务城是江苏省2005年确定的长三角现代服务业示范区，2006年被批准为省级开发区。花桥距上海市中心25公里，距昆山市区20公里。但沪苏双方又按照“近期贯通，远期分开”的原则制定建设运营方案，在远期上海和昆山的轨道交通要在沪苏边界的兆丰路站折返，乘客要换乘。昆山在上海大都市区范围之内，但大都市区内行政区划的碎片化正在阻碍“通勤高效、一体发展的都市圈”的形成。