五、财税体制和干部考核体制的不适应

我国大城市行政区划过小导致的大都市区碎片化治理，不仅造成区域经济活动的人为分割，也引发不同行政区划在重大项目和招商引资上的竞争，难以实现协同发展，还会导致资源空间配置上的扭曲。

在当前地方政府承担本地经济发展责任和“分灶吃饭”的财税体制下，地方政府首先考虑的必然是本地经济发展、财税收入和本地居民的社会保障及福利问题，在实际行动中必然把自己的“一亩三分地”放在优先地位。这是不以个人意志为转移的，谁在那个位置上都会如此，可能的差别仅是优先的程度不同而已。

中央政府和地方政府之间是一种委托-代理关系，中央政府是委托人，各地方政府是代理人，委托人不便直接干预不同代理人之间的利益分配；另一方面，中央和地方之间存在严重的信息不对称，中央政府无法对地方政府每个决策的合理性做出判断和裁决，资源在空间上的不合理配置很难由高层领导直接纠正。

例如，在首都第二机场前期选址时，京津冀都是从自己的“一亩三分地”出发，分别提出把北京大兴、天津武清、河北廊坊作为备选场址。目前首都第二机场的主体部分放在北京大兴区境内，对河北的经济带动作用有限；与天津较远且没有快速轨道交通联接。

如果把首都第二机场的主体部分放在北京与天津之间的廊坊，首先可以有力带动河北的经济社会发展，可以拉近北京与天津的联系，能够有力推动京津冀一体化。从构建现代综合交通网络考察，廊坊位于京津交通走廊上，目前有2条高速铁路和3条高速公路。在这里建设新机场实现空铁联运，可以大幅度扩大机场的吸引范围，优化机场起降资源，方便旅客出行实现航空和铁路的双赢。可节省上千亿的交通配套投资，能够强化京津沪三地的经济联系，具有世界上独一无二的区位优势，有可能发展成新的高技术产业集聚区，实现多方共赢。

河北廊坊选址方案被否决的理由是，选址要按照地面服从空域安排的原则。这实际上是不能成立的理由。第一，选址在大兴同样存在空域冲突，为此南苑机场要搬迁；第二，空域安排可以通过航线调整来解决，而地面的高速铁路和高速公路是已建成的基础设施，根本无法移动。这些理由不过是相关利益主体争取自身利益的借口。民航部门要享受北京的公共服务，要解决有关人员的北京户口，更愿意与资金实力雄厚的北京打交道。北京则倾向于把重大交通基础投资安排在本行政区划之内，增加自己的GDP。

然而，从局部利益出发做出的决策会扭曲资源的空间配置，该重大交通基础设施的选址决策失当，不仅对大都市区的发展，而且对京津冀区域经济社会发展将产生难以逆转的深远影响。

六、美国的政府治理碎片化解决方式

美国有50个州3143个县，各行政区划之间不存在人口和资金的流动障碍，但同样存在大都市区域内政府治理碎片化的问题，这在交通基础设施建设上表现得尤为突出。美国联邦政府很早就认识到大都市区的一体化和活力取决于该区域交通网络上大规模的人员和货物交流。但大都市区内碎片化的政府治理很难适应交通基础设施发展的需要。

这种认识在1962年的《联邦资助公路法案》中得到体现，并以法律条款对交通规划的程序和组织安排做出规定。该法案提出，作为获得联邦交通建设项目资助的条件，州际高速公路和规划道路经过5万人以上的城市化地区及周边地区的交通建设项目规划，必须基于连续、综合、以及州与大都市区各自治地方政府合作的原则。这就是著名的连续、综合、合作的3C原则（continuing，comprehensive, cooperative）。连续性是要求保持交通规划的连续性，不因政府换届而变动；综合性是要求考虑各种交通方式的互联互通，交通规划与土地利用、经济发展与环境保护的关系；合作是要求州政府、大都市区内相关的各自治地方政府、不同利益团体、居民合作参与规划过程。3C原则要求交通规划在大都市区范围内制定，而不是在不同的行政区划内分别制定。

为贯彻3C原则，一些跨行政区的大都市区规划组织（Metropolitan Planning Organizations, MPOs）建立起来，参与大都市区的交通基础设施规划。大都市区规划组织由各相关利益主体和专家组成，该组织的最高层是“政策委员会”，主要由大都市区内民选或任命的各自治地方政府官员、各种交通方式的代表、州政府的主管交通环境等部门的官员、商会代表等组成。2005年美国有385个大都市区规划组织。

但MPOs的设立从一开始就引起很多争论，各州交通部认为该组织侵犯了州政府的权力，增加了一级不必要的机构，认为自治地方政府官员会基于综合性规划原则，通过大都市区规划组织，阻碍或减缓州际高速公路经过人口较密集的大都市区路段的建设。美国国会一贯支持MPOs，并在1991年通过了《地面联合运输效率法案》（ISTEA），进一步强化了关于MPOs的立法，规定增加对MPOs的拨款，扩大其在选择项目上的权力，规定州交通部官员要认真听取MPOs中地方代表在项目优先顺序和项目决策上的意见。MPOs的规划职能不断扩大到城市公共交通，并被要求考虑更广泛的经济、环境、社会目标。美国联邦政府以建立MPOs为条件，为各地交通建设项目提供大量资金支持，一方面靠跨行政区合作进行交通基础设施规划的立法，另一方面靠资金杠杆和经济利益驱动，来实现联邦政府的政策目标。