导读

中国新型城镇化正进入区域协同发展的新阶段，要深入推进“主体形态—区域协同—协同治理”三位一体的区域发展与城镇化格局，走出一条中国化和时代化的新型城镇化与区域协调发展道路。

作者|

尹  稚，中国城市规划学会副监事长，清华大学建筑学院教授、博导，清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长。

卢庆强，高级工程师，清华大学中国新型城镇化研究院城市群与都市圈研究分中心主任。

2013年中央城镇化工作会议提出城镇化是现代化的必由之路。要以人为本，推进以人为核心的城镇化。2014年我国出台首个新型城镇化规划，“十三五”以来，新型城镇化取得重大进展，城镇化水平和质量大幅提升，大批中心城市迅速崛起，发展要素不断向都市圈和城市群等经济发展优势地区集聚，使得区域协同发展成为新的时代命题。2018年中共中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，明确提出“实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一”。2022年党的二十大进一步强调“促进区域协调发展。深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。坚持系统观念，统筹推进区域发展战略、主体功能区战略和新型城镇化战略，使得中国区域发展与城镇化格局构建进入了区域协同发展的新时代，这既是国家区域经济布局与城镇化发展的道路问题，也是建设社会主义现代化强国、实现中国式现代化的重大战略问题。

01 我国已基本形成“中心城市—都市圈—城市群”的城镇化主体形态

自2006年国家“十一五”规划纲要首次提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”，到2019年中央财经委员会第五次会议提出中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。在主体功能区战略的指引下，我国已初步形成与资源环境承载力相匹配的国土空间格局，中心城市、都市圈、城市群等主要城市化地区作为发展优势地区，已成为我国城镇化格局的主体形态，成为辐射带动区域协调发展的核心引擎、支撑国土均衡发展的战略枢纽、参与国际竞争发挥国际影响力的主要载体。这一“主体形态”主要包括三方面的特征和内涵。

一是统筹发展与安全，形成主体功能区战略下的差异化国土格局。在区域协调发展与主体功能区战略的指引下，我国城镇空间主体形态与资源环境承载力基本匹配，从统筹发展与安全的战略高度，既要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，也要增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能；同时强调保障民生底线，推进基本公共服务均等化，在发展中营造平衡。从全国人口分布格局来看，我国人口主要集中分布在东北、华北、长江中下游、四川盆地和珠三角地区；2020年人口密度超过1000人/km2的地级单元全部位于胡焕庸线东南侧，而西北侧人口密度超过400人/km2的地级单元仅有银川市，人口主要分布在河西走廊、宁夏平原和天山北坡，与各地区的资源环境承载能力基本匹配。我国受水土资源及生态、粮食安全底线等资源环境约束较低的城镇发展区域集中分布在中西部省会及“一带一路”沿线城市。其中，华北、西北区域面临水土资源约束较为突出；西北区域宁夏沿黄、呼包鄂榆、天山北坡等城市群，以及黔中、海峡西岸、北部湾等南方城市群，生态空间占较大比重；东北、华北、黄淮、长江中下游、四川盆地及汾渭平原等区域，是保障我国粮食安全的核心区域。从城镇空间与资源环境的匹配关系来看，我国主要有两类区域面临资源环境紧约束，一类地区是城市群中心城市，进一步集聚人口和经济活动面临较大挑战。城市群中心城市因较高强度的开发建设活动已消耗较多的土地资源，未来可进一步拓展的用地空间相对不足。较强的人类活动对生态环境也造成了一定程度的破坏，使得其资源环境承载能力多处于中等水平，未来进一步集聚人口和经济活动面临较大挑战。另一类地区是承载能力和用地效率均较低的地区，不宜集聚过多的人口和经济活动，主要为西部地区生态保护重点城市，其土地资源和水资源也相对不足，难以承载大规模的人口集聚和开发建设活动；东部和中部的非城市群地区和城市群外围的丘陵山地城市也具有相对较强的生态功能，面临一定程度的土地资源约束。

二是因地制宜，发挥好不同类型城市化地区的承载地、动力核、宜居区三大核心功能。一方面，中心城市、都市圈、城市群等主要城市化地区作为我国城镇空间主体形态，是我国人口与经济的主要承载地，是区域强劲发展的动力核，也是人民美好家园的高品质宜居区。另一方面，我们需要充分认识到中国式现代化是人口规模巨大的现代化，超大空间尺度与中国社会历史形成了区域性差异、多民族文化差异、经济发展不均衡、地理气候资源等分布的不均衡，在治理中必然体现为相对整体性与区域差异性并存。近年来，我国中心城市数量和地位不断提升，跻身全球城市行列的中心城市数量快速增加。根据GaWC世界城市排名，从2000年到2020年，我国上榜的城市数量由6个增加到43个，多数城市的排位不断跃升，竞争力持续上升。香港、上海、北京、广州、台北、深圳等城市提升迅速，进入全球一线城市梯队，已经在全球城市体系中发挥着举足轻重的作用。成都、天津、南京、杭州、重庆、武汉、长沙、厦门、郑州、沈阳、西安、大连、济南等城市也均已跃迁至全球二线城市行列。此外，城市群和都市圈地区是承载我国人口和经济要素的主要优势地区。城市群占全国常住人口比重接近70%，贡献了约85%的经济总量；都市圈占全国常住人口比重接近50%，贡献的经济总量超过65%。长三角和粤港澳大湾区表现最为突出，目前已成长为综合发展水平较高的城市群，城市群内一体化发展水平也远超其他地区。京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区等，是目前发展水平比较高的城市群。这些城市群里以中心城市为核心的都市圈，其发展水平也较高。发展领先的京津冀、长三角、粤港澳地区，初步具备了以城市群为抓手，深入实施区域协调发展战略的条件。而处在第二发展梯队的城市群，未来5～10年，是以区域尺度的都市圈为抓手，以功能、服务的同城化为抓手，构建大中小城市的协调发展格局。至于中西部地区的其他城市群和都市圈，当前要继续做大做强中心城市，加大中心城市的发展动能，培育放大中心城市的城镇化范围，逐步培育现代化都市圈。

三是“一体两面”形成双向互通，强化县域单元，推动城乡融合的新型城乡关系。随着新型城镇化战略深入推进，打通城乡之间人口与要素流动的制度与政策障碍、尤其是“由乡进城”的通道已经基本通畅，城乡融合进入了新的发展阶段，既需要从战略上进一步打通城乡双向互通的统一市场与要素流动，也需要从战术上以县域为基本单元，发挥县城在城乡融合中的关键支撑作用，构建新型城乡关系。对比2010年和2020年全国城镇人口分布情况，东部和东北地区城镇人口占全国比重分别下降了0.8%和2%，而中部和西部地区分别增加了2.1%和0.7%，人口流向由向东部集聚逐步往中西部分散，其中，中西部县城是回流人口的主要承载地。近年来，我国在城乡之间常态化流动的新“双栖人口”不断增加，“乡—城”“城—乡”的双向流动现象越发普遍。在此背景下，需要以县级单元作为推进城乡融合的重点地区，以此推动“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的新型城乡关系构建。新型城镇化以人的现代化为核心，而人的现代化一方面是人力资源素质的大幅提升，另一方面是人的代际阶层的提升，这两个提升都需要通过城乡之间的双向循环来实现，即乡村通过教育渠道不断向城市输送人才，而城市人才与资本返乡带动农业地区发展，从而实现城乡的共同富裕。在我国1800多个县中，约有半数位于城市化主体功能区内，需要深度参与中心城市所主导的社会经济分工；而位于农产品主产区和重要生态功能区的县，则需要凭借其独特的价值探索自身发展路径，首先需要补齐公共服务短板，进而通过构建区域补偿机制，以及通过生态、农业等绿色产品的资产化升级路径，走一二三产融合发展的特色化发展道路。

02 从主体形态到区域协同：高质量城镇化的区域协同发展

当前，一方面，基于超大规模人口与广阔国土形成的整体发展与区域差异并存，快速城镇化与“五化并联式”发展同步，使得现阶段我国不充分与不均衡的区域发展与空间治理难度增大、任务艰巨。另一方面，通过城市间相互竞争的“锦标赛”来推动经济发展的思路，城市尤其是大城市成为国家经济发展的发动机，但由于部分城市过度拘泥于主城区边界、城市行政辖区的限制，也带来了发展动能得不到充分释放、主城区过高密度引发“大城市病”、出现“灯下黑”的城乡差距、放大了大中小城市间差距等一系列问题。要解决这些问题，就需要统筹区域协调发展战略与新型城镇化战略，既要发挥中心城市强有力的社会经济发展动能，又要解决区域发展不平衡问题。随着我国新型城镇化战略进入高质量发展阶段，需要以中国式现代化为基本遵循，进一步深化对新型城镇化与区域协调发展的内在规律认识，既要顺应城市—区域发展规律，也要主动作为进行有效干预，从外在形态的布局优化到区域发展内在逻辑的协同深化，推进中心城市、都市圈、城市群等城镇主体形态在不同层面、不同地区、不同类型的区域协同，从而实现全国层面的区域协调发展，完成“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”这一战略任务。具体来说，区域协同时代需要实现五个方面重点任务。

一是顺应规律与综合统筹相结合。城市与区域发展需要遵循城市与区域空间演进的基本规律，按照“宜圈则圈、宜群则群”的基本原则，形成“中心城市—都市圈—城市群”梯次演进的动态发展与有效衔接的主体形态；同时，强化综合统筹，深入推进综合目标、多元多层、系统匹配的区域协同内在逻辑和宏观调控。即在特定区域范围内，中心城市起着核心作用，具有较强的要素集聚功能，随着基础设施建设网络的进一步完善，区域范围内城市间各类要素流动加强，中心城市的集聚效应和扩散效应几乎同时发生，但由于中心城市本身的实力差异，其作用力大小有所不同，表现出不同的辐射带动范围。部分发展相对落后地区的中心城市集聚效应显著强于扩散效应，仍以中心城市的形态存在。部分地区的中心城市与紧邻县市有着较强的要素流动和功能联系，在空间上形成功能一体的都市圈地区。部分地区的中心城市已经出现较强的扩散效应，其实体地域不断往外扩张延伸，并进一步产生功能地域的突破，实现多个功能单元在空间上的组合关联，形成了城市群等空间形态。就我国的实际情况而言，需要结合各地区的发展水平和资源环境承载力，对于中心城市，需要根据其影响辐射范围进行分级引导；具备都市圈发展条件的中心城市，需加强其与外围地区的联系，培育发展都市圈；对于呈连绵发展态势的都市圈，需强化各城市间的一体化和网络化发展，培育发展城市群。在这一城市化空间格局主体形态演进过程中，在国家区域空间发展与治理方面实现五大统筹，即统筹国家空间战略体系、统筹国家新发展格局构建、统筹发展与安全、统筹共同富裕与空间效率、统筹可持续发展与高质量发展。

二是实现中心城市的能级提升与战略升维。需从国家全局、参与国际竞争视角统筹中心城市工作，以三级中心城市为核心引擎带动城市动力系统与发展能级整体升级，实现城市区域格局与国内国际双循环发展新格局、城市系统治理与国家空间治理有效衔接的国土空间发展与治理体系。中心城市作为我国参与国际竞争的战略支点，不能只集中于少数的经济最发达地区，而是需要考虑国家发展战略、区域平衡和国土安全等多方面因素，在国土安全与均衡发展总体要求下，构建全球、国家、区域三级中心城市体系。第一，强化全球中心城市建设，提升国际竞争力。全球中心城市为当前已经具有较强的全球资本支配能力与服务能力、国际竞争力较强、在各类国际综合性城市排名中位居前列、在国家发展战略中具有重要地位、开放水平较高、发展潜力巨大、担负国土均衡开发重任的重要城市。第二，强化国家中心城市战略支撑作用，引领国土空间均衡发展。国家中心城市为综合实力较强、发展层级较高、发展潜力巨大、具有较大国内国际影响力的城市，以及边境中心城市和具有特殊国家地缘政治地位的城市。第三，加强区域中心城市建设，引领区域高质量发展，形成新的发展动力源。区域中心城市为居于省级行政区政治、经济、文化、交通中心地位的省会城市以及特别行政区，或者具有重要经济影响力、开放水平较高的城市。与此同时，聚焦产业、创新、开放等关键领域，制定差异化政策，分类精准施策，完善要素保障机制，增强中心城市综合承载能力与核心竞争力。在产业发展方面，支持中心城市重点发展金融、信息、科技与商务服务业等现代服务业，形成现代化产业体系，增强国际竞争力；以中心城市为龙头、辐射区域为主要载体，协同实施产业基础再造和产业链提升工程，打造战略性新兴产业集群。在科技创新方面，在科研基础好、创新资源丰富的中心城市布局重大科技创新平台，支持重点城市与重点创新主体开展科技创新攻关，同时建立健全区域科创资源开放共享、科创载体联合共建机制。在开放联通方面，加快区域交通基础设施建设，构建以中心城市为枢纽的基础设施网络，支持重点城市建设国际性航空枢纽，加快信息、创新和融合新型基础设施建设，加快自由贸易试验区等开放平台建设。

三是实现从中心城市发展到都市圈协同。需在都市圈范围内寻求解决“大城市病”的药方，疏解中心城市核心城区功能、人口过度密集的压力，将都市圈尺度的城市区域作为大城市空间治理的结构性供给地域。超越城市主城区和行政辖区范围，渗透到更大尺度的区域空间，带动城市周边的中小城市与乡村地区，形成一种服务同城化、功能互补化的都市圈协同发展格局。都市圈作为以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态，是我国人口与经济最为集中的地区，也是创新与产业的主要引擎，服务与消费产生的主要地区。都市圈需要重点提升中心城市辐射带动能力，在发挥各地区优势实现分工合作的基础上，培育多个专业化的城市功能组团，缓解中心城市人口与产业压力。同时，需打造以轨道交通系统为核心的1小时通勤圈，通过推进基础设施、产业体系、开放市场、公共服务、生态环境、体制机制一体化，引导各类要素在都市圈范围内的相对均衡布局和高效流通，从而实现都市圈范围内功能结构的网络化、扁平化、专业化发展，以及民生服务与城乡融合的均等化、同城化、便利化，形成便捷高效的通勤圈、梯次配套的产业圈、便利共享的生活圈。

四是实现从都市圈发展到城市群协同。需从大中小城市的层级化等级协同走向城市—区域内的网络化区域协同，构建区域“创新链—产业链—供应链”相匹配，分工协同、优势互补、共同富裕的发展格局。城市群是在特定地域范围内，以1个或多个特大或超大城市为核心，多个连绵成片的都市圈为基本构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络所形成的人口较为密集、社会经济联系密切，最终实现高度一体化的城市群体。城市群的构成要素包括核心地区和外围地区，核心地区是区域发展的增长极和动力源，依托核心地区形成的多个都市圈之间已形成连绵发展的空间态势；外围地区是在核心地区的辐射范围内，拥有较高的人口密度，并且与核心地区存在较为密切的要素往来和发达的社会经济联系网络。就城市群内部而言，需要培育形成多个二级中心，形成新兴功能增长极，同时加强产业、基础设施等一体化建设，促进中心城市与周边城市的要素双向流动，构筑区域发展走廊和特色功能网络，实现城市间的联动和一体化发展。到2035年，我国需要建成京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、长江中游等世界级城市群，作为我国参与国际竞争的主体，使之成为综合实力强劲，对世界经济具有影响力，发挥着国际门户枢纽的作用，在国家战略中扮演重要角色的区域经济体。同时推动中原地区、山东半岛、辽中南、海峡西岸等国家级城市群建设，引领带动全国经济发展；发挥优势地区发展潜力，建设区域经济发展的重要增长极。

五是实现从城市群到国土空间整体协同。需要完善和执行主体功能战略，实现从地理分区到主体功能分区的转变，并进一步从功能分区走向政策分区，注重统筹发展与安全。我国是发展中大国，既要保障国土的生态安全，又要牢牢守住18亿亩耕地红线，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中，同时又要有快速高质量的城镇化进程，以应对国际合作和竞争的需要。做到这三个方面的平衡，就要靠差异化的主体功能区与国土空间整体格局来实现。针对我国区域幅员辽阔、地区发展不均的国情，需结合各地发展条件和资源环境承载力，明确国家城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区，在此基础上，可进一步完善国家公园、重点文化功能区、重点能源矿产地区、边境地区等保障国家战略安全的特定功能和政策叠加区规则，形成“3﹢N”主体功能区为基础的国土空间治理格局。同时，不再拿一把尺子来量所有的行政区和所有的城市，形成不同主体功能主导、发挥比较优势、功能互补的城市或者区域，推动“地尽其力、优地优用”，使得整体的国土空间资源能够与区域经济布局更加协同，走出一条利用有限国土资源，提升生态安全质量、满足人口发展需求、实现高质量发展的道路。

03 从区域协同到协同治理：高质量国家空间治理体系

中国式现代化对国家空间治理提出了更高要求，同时，区域协调发展战略与新型城镇化战略的落实需要系统化、差异化的政策制度保障，需要从国家层面统筹构建国家空间治理体系。应对新时代大国空间发展与治理问题，遵循中国式现代化道路与治理模式，优化主体功能区战略，完善区域协调发展战略，保障区域重大战略落地实施，深入推进新型城镇化战略实现高质量发展，既是完善新时代面向中国式现代化的国家治理体系的重要任务，也是提升国土空间发展与治理能力，从而推动区域协同从外在形态、内在逻辑走向系统协同治理，成为实现高质量城镇化和高质量国家空间治理的关键举措。具体来说，国土空间区域协同治理有以下重点任务。

一是构建国家空间与区域发展治理体系。我们要立足双循环发展格局和高质量发展要求，提高经济发展优势区域综合竞争力，增强其他地区在保障粮食安全、文化安全、能源安全、边疆安全等方面的功能；统筹推进主体功能区战略、区域协调发展战略、区域重大战略、新型城镇化战略和乡村振兴战略，坚持区域协调发展理念，充分发挥不同区域比较优势，推动形成主体功能约束有效、区域比较优势发挥充分、区域相对均衡发展的国家空间发展格局，缩小城乡区域发展差距和居民生活水平差距，推进多元多层主体协同共治，央地协同治理、区域和城乡协同治理、跨部门协同治理，以及政府、市场和社会多主体协同治理的体制机制不断完善，构建具有中国特色和时代特征的国家空间与区域发展治理体系。

二是优化主体功能区制度和政策设计，形成差异化发展路径。我们要深化完善主体功能区战略，分区分类精准施策，优化国土空间总体格局；围绕不同主导功能，形成差异化政策引领的差异化发展路径。在国家城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区基础上，完善国家公园、重点文化功能区、重点能源矿产地区、边境地区等保障国家战略安全的特定功能和政策叠加区规则，形成“3﹢N”主体功能区为基础的国土空间治理格局。对城市地区提升引导力度的同时，将主体功能区与区域重大战略的落地、特定产出的保障与特殊地区的扶持相结合，精准化应对不同地区差异化发展的要求。优化中央、省（市）两级政府关于主体功能区划定和管控职责关系，完善主体功能区战略传导路径和配套政策体系设计，进一步完善能保障主体功能区差异化产出的激励性、精准性政策。针对不同主体功能区统筹谋划国家级重点建设工程，推动主体功能区产出效益提升。加强对国家级流域、国家铁路网和公路网体系等重大线性空间要素导控管理，将其纳入主体功能区战略。完善主体功能区政策制定和执行的跨部门协同机制，建立与国家区域重大战略相匹配的动态调整机制，推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局。加快建立健全主体功能区向“三区三线”传导落实的路径和机制，深化完善“三区三线”划定和管制规则，打通区划治理向要素治理转化的桥梁。

三是完善和创新跨区域协调机制，切实有效推动区域协同。我们要创新跨区域协调机构与立体化管理协同模式，完善区域协同治理的规划、政策、法规体系，发展引导和鼓励市场主体有效参与的金融工具和支持政策。第一，建立多层级的区域协调组织机构与完善工作机制。根据重大战略的跨区域程度，建立健全“领导层、协调层、执行层”三位一体的区域协调组织机构。由高一级别的政府牵头组织建立区域协调发展领导小组，建立跨省级、省级、市级等层面的领导小组、发展工作办公室和专题合作组，协调跨行政区级别的事项。建立从区域协调发展领导小组会议、党政主要领导联席会议到市政府常务副市长协调会议，从综合协调会议、专项合作领域分管领导协调会议到区域协调办公室联络员会议等多层次、立体化协调会议制度。第二，完善区域协调的规划、政策、法规体系。区域规划协调方面，在区域重大战略指导下，研究构建区域规划体系，推动区域发展规划编制工作，因地制宜研究确定区域发展应关注的重点领域，制定区域重大专项规划，提出规划编制要求，形成规划编制指南，对跨区域专项事务综合统筹；区域政策协调方面，进一步完善区域协调政策体系，明确“中心城市—都市圈—城市群”的梯次推进序列，优化各类国家级“政策区”布局。研究制定差异化区域类奖惩和考核政策，缩小行政区间、重点协作地区间的政策差异。打破区域合作间的行政体制壁垒，推动区域企业资质互认、人才职称资质互认、标准互信互认等工作；区域法规协调层面，在存在“法律打架”“依法打架”“法律空白”等必要领域探索区域立法工作，理顺新法与旧法之间的关系，理顺各相关部门在区域专项法规下的权责义务。第三，健全完善国家级与省级区域重大战略传导落地实施机制，为高质量发展提供精准高效的空间支撑；以主体功能区为核心空间政策单元，作为重大战略的目标与要求转换载体，统一战略目标，促进战略落实；健全重大战略目标任务分解和执行落实绩效考核机制，针对重点地区、重点领域和重大项目、重大工程和重大平台的建设实施，健全土地要素保障机制和绩效考核机制。第四，出台发展引导和鼓励市场主体有效参与的金融工具和支持政策。通过各类差别化针对性金融工具与扶持政策，引导市场主体积极参与都市圈、城市群等重点区域，生态保护、安全韧性、交通基础设施、新型基础设施等重点领域的建设，推动有效市场和有为政府更好结合，健全多元主体协同共建共治共享机制。

清华同衡规划设计研究院总体研究中心战略所所长扈茗、规划师钟奕纯、总工程师欧阳鹏对本文亦有贡献

* 本文注释及参考文献略。