随着城镇化进程的快速推进，基础设施老化、环境污染严重、交通拥堵、住宅难以适应当下生活需要等问题愈发突出，城市更新成为常态工作。2021年至今，城市更新已经连续三年写入政府工作报告。

住房和城乡建设部总经济师杨保军此前透露，住建部正在牵头推动实施城市更新行动，制定国家层面的城市更新政策文件。

在我国城镇化率达到65.22％的当下，国家层面出台城市更新政策文件，是希望厘清实践中的哪些争议？什么是好的城市更新，政策又将如何给城市更新提供支持？

为此，杨保军接受了《中国新闻周刊》专访。他指出，我国已经进入城市化较快发展的中后期，城市发展进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从解决“有没有”转向解决“好不好”。

住房和城乡建设部总经济师、中国城市规划学会理事长

推动城市转型发展的重要抓手

中国新闻周刊：当前，国内实施城市更新行动的整体状况是怎样的？国内的城市更新行动取得了怎样的进展？

杨保军：在新发展阶段推动实施城市更新行动，已得到国内各方面的广泛响应，成为各地方、各部门、各行业、各领域的共同行动。

各地普遍把实施城市更新行动作为推动城市转型发展的重要抓手。对地方来说，城市更新不只是城建工作，更是一项综合性、系统性的战略举措，很多地方将城市更新与拉动经济发展、提升社会治理水平有机结合，通盘考虑城市更新的经济效益、社会效益，协同联动推动。

在实施中，各地坚持“先体检、后更新”，将城市体检评估作为城市更新的前提和依据，通过城市体检评估，确定城市更新重点。此外，一些地方注重探索建立城市设计管理制度，做优存量，提升城市品质。

据不完全统计，324个市成立城市更新领导小组，出台城市更新条例4部、管理办法69个，印发城市更新省级指导文件11个、市级指导文件188个、相关支持政策723个。2022年，全国571个城市实施城市更新项目约6.5万个，总投资约5.8万亿元，涉及既有建筑改造、老旧小区改造、老旧街区改造、基础设施建设、公共服务设施补短板、城市生态修复、特色风貌塑造和新城建等多种类型。

中国新闻周刊：截至2022年底，我国城镇化率达到65.22％，有9.2亿人生活在城镇。在这样的背景下，我们应该怎样理解城市更新的内涵和意义？

杨保军：从城市化和城市发展规律上看，我国已经进入城市化较快发展的中后期，城市发展进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从解决“有没有”转向解决“好不好”，城市更新事关战略全局、长远发展和人民福祉。

在此背景下，我们理解，城市更新行动的主要目标，是牢牢抓住让人民群众安居这个基点，从好房子到好小区，从好小区到好社区，从好社区到好城区，进而把城市规划好、建设好、治理好，打造宜居、韧性、智慧城市。

实施城市更新行动具有多方面的重要意义。第一，它是顺应城市发展规律和发展形势，推动城市高质量发展的必然要求；第二，它是治理“城市病”，解决城市发展突出问题和短板的重要抓手；第三，它是推动城市开发建设方式转型，促进绿色低碳发展的有效途径；第四，它是坚定实施扩大内需战略，促进经济发展方式转变的重要举措。我国经济增长中存量优化和服务增值的比重不断增加，实施城市更新行动可以推动形成以城市运营、增值服务为支撑的新模式，带动存量更新改造投资、交易和服务增值，推动“稳增长、调结构、推改革”。

图片重庆市渝中区戴家巷建设的崖壁步道吸引人们前往打卡。图/中新

什么是好的城市更新？

中国新闻周刊：你认为什么是好的城市更新？请举几个例子。

杨保军：首先，好的城市更新要对历史文化怀着珍爱之心、尊崇之心，尊重和善待城市中的老建筑。比如，福州市三坊七巷保护更新项目中，采用整体保护、审慎更新的模式，修复历史建筑多达170 余座。在此过程中，本地居民积极参与历史建筑的修缮，提供参考建议、出资修缮自家建筑等角度，还有的居民将自家院子改造为民间专题博物馆供参观，也有居民开放自家院落，并进行义务讲解，探索了多方合作的历史建筑保护工作机制。

同时，好的城市更新要聚焦为民、便民、安民，切实解决人民群众关切。比如，浙江杭州滨江缤纷社区针对居民反映的急难愁盼问题，通过存量空间整合利用，建设了缤纷会客厅、缤纷智慧食堂等设施，实现165台多层住宅加装电梯全覆盖、17处高层楼幢提升改造。

此外，好的城市更新还应是可持续实施的，能够激发区域活力，推动提质发展。比如，重庆戴家巷曾一度衰落、破败，由政府出资通过“微改造”方式开展区域环境提升，建设崖壁步道，国企平台公司征收部分房屋进行改造，引入文化创意、餐饮酒店等业态，使周边物业价值大幅提升，带动居民自发开展临街房屋装修，形成各具特色的小店，现在的戴家巷环境变美了、商铺增加了，往来游客络绎不绝。在改造中完整保留戴家巷外立面风貌，拆除建筑规模仅占5.6％，容积率由2.94降为2.82，区域运营收入约六七年可收回房屋改造成本。

最后，好的城市更新要留得住老城记忆，重塑城市精神。比如，江西吉安的永新古城更新，挖掘继承传统营城智慧，重塑城市文化精神，实现古城复兴。永新有1800多年的建县史，经过研究，更新团队总结了永新古城营城六法，包括因山为屏、理水塑城等，在此基础上提出了古城更新的四个策略，即山水格局融入、空间网络修补等，一期工程实施后，古城恢复了生机活力。

中国新闻周刊：你之前提过，城市更新不是简单的推倒重来，而是要留改拆增并举，应怎样在这四者之间实现更好的平衡？

杨保军：首先要明确一个目的，“一改善三提升”，改善人民生活的同时，提升城市魅力、城市活力和城市竞争力。此前的快速发展把许多历史记忆都“抹掉”了，剩下的有故事、有记忆、有情感的老建筑、老街区不多，它们显得弥足珍贵，应该“留改拆增并举，以留为主”。

“留”的是经济价值、社会价值、文化价值、情感价值、记忆价值、历史价值，让城市留下成长的年轮。“改”肯定是必须的，根据风貌特色的需要，对内外都进行修缮改造，赋予它新的功能。“拆”主要是针对危房。“增”瞄准的是补短板、强弱项，注入新的动力。

我了解到，在城市更新过程中，新加坡会专门拿出一层楼打造“小贩中心”，把当地人喜欢吃的小饭馆都留下来，通过政府提供物业、不收租金的方式，把经营成本降下来，既保持了小商小贩的便宜，也保留了大家喜欢的味道。这是一条可以借鉴的城市更新路径。此前，国内一些地方为了所谓的更新，把小店都“赶走了”，看起来虽然整洁，但却给人们生活带来了极大不便，丢失了城市的“烟火气”。

中国新闻周刊：2021年8月，住建部出台文件要求防止“大拆大建”，为城市更新划出的一个“底线”，你认为城市更新还应有哪些“底线”？

杨保军：做好城市更新，我理解，需要注重把握好三方面“底线”：

一个是守住城市历史文化保护“底线”。我们不能因为城市更新搞大拆大建，历史街区、历史建筑既要保护好，还要活化利用好，让历史文化和现代生活融为一体、相得益彰。应该、持续开展历史文化资源调查评估，严格保护管理，力求应保尽保。做好保护实施，严格执行保护规划，不随意突破规划管控要求。坚持将保护放在第一位，推动历史文化街区、历史建筑修复修缮和活化利用。

一个是保障城市安全“底线”。桥梁、燃气管线、供排水管线、热力管线等基础设施，是保障城市安全运行、满足群众生产生活需要的重要生命线，也是城市更新的重点任务之一。一个城市在遭遇极端天气、自然灾害时，基础设施生命线的保供、保畅、保安全能力，是城市韧性的集中体现。要在城市更新中，做好生命线工程建设，通过数字化手段和城市更新，对城市的供水、排水、燃气、热力、桥梁、管廊等进行实时监测，及早发现问题和解决问题，让城市的保障能力大幅度提高。

一个是守好民生“底线”。城市的核心是人，无论是新城区建设，还是老城区改造，都要坚持以人民为中心。我们对2022年全国所有城市更新项目进行了一个初步统计，其中老旧小区改造、基础设施和公共服务设施补短板等民生工程占到近70％，务实有效解决老百姓“急难愁盼”问题，提升他们的获得感、幸福感、安全感。

要在制度上大胆改革

中国新闻周刊：你之前透露，住建部正在牵头推动实施城市更新行动，制定国家层面的城市更新政策文件。城市更新政策文件将涉及哪些内容？为什么城市更新需要顶层设计？

杨保军：现行的城市建设方式和管理制度，是在不断适应大规模、高速度开发建设过程中形成的，难以适应大规模城市存量的维护、改建、扩建、改造利用等需求，城市更新工作面临诸多制度障碍。需要顺应新阶段新形势新要求，从国家层面进行顶层设计，统筹谋划、改革创新，建立一整套适用于城市更新的体制机制和政策体系。

当前，我们正在加快代拟国家层面的城市更新政策文件，将明确城市更新的工作原则、目标等总体要求，着力推动既有建筑改造、老旧小区改造、完整社区建设、城市生态修复等工作。

此外，我们密切关注各地在城市更新实践中的堵点、难点、需求点，以及改革创新的好经验好做法，在此基础上，构建城市更新的制度框架，让这个顶层设计不仅更实、更细，且更管用、更好用，为各地提供切实可行的政策支撑。

中国新闻周刊：不少人都提到，制度建设是城市更新的难点，接下来如何保证城市更新有制度支持？

杨保军：城市更新会遇到很多困难，最大的困难不是技术，甚至也不完全是资金，而是针对城市更新缺少制度供给。各地在更新的过程中可以说是，步步惊心、处处是路障。所以要在制度上大胆改革，围绕着推动高质量发展要敢担当、敢作为，突破制度政策堵点。

一方面，我们将加强国家层面顶层设计研究。同时，要加强与相关部门合作，共同研究出台适用于城市更新的土地、财税、金融等支持政策，为各地城市更新制度障碍破局解困。

另一方面，我们鼓励地方探索。推动城市更新试点，聚焦关键性堵点难点，指导各地深入探索创新。同时，指导有立法权的地方出台地方性法规，先行建立城市更新制度机制，目前，北京、上海都出台了城市更新条例，创新了制度政策。

中国新闻周刊：我们注意到，一些城市更新项目后续的运营管理是个难题，如何让城市更新行动不仅仅停留在建设，而是有长效的运营管理机制？

杨保军：城市更新需要探索可持续实施模式，破解对过度房地产化、拆除重建等的路径依赖。很多地方引入市场力量作为实施运营主体，吸引社会专业企业参与运营，让专业的人做专业的事，推动由“开发方式”向“经营模式”转变。

比如，深圳有大量城中村，过去多采用拆除重建的房地产开发模式进行改造，但拆迁补偿成本越来越高，资金平衡越来越难，深圳市元芬村改造项目，由民营企业长期趸租城中村公寓，出资改造整村房屋、公共设施和空间环境，开展规模化租赁及增值服务，成功探索出从一次性收益平衡转向持续运营收益平衡的新模式。