导读

2023年9月24日，2022/2023中国城市规划学会之学术对话四十一“协同治理：区域国土空间规划”在武汉顺利举行。会上，中国城市规划学会理事、成都市规划设计研究院院长汪小琦作题为《成都都市圈国土空间规划探索》的主题报告。

汪小琦  中国城市规划学会理事，成都市规划设计研究院院长、教授级高工

汪小琦院长以成都市为案例，分别从认识、实践、进展三个部分，分析了新时期国土空间规划治理的特点与成都都市圈建设与推动情况。

认识部分：建设成都都市圈是推动区域高质量发展的必然趋势

报告从国家层面、四川省层面、成都自身发展、资源优势特征等方面论述了建设成都都市圈是推动区域高质量发展的必然趋势。

成都都市圈位于成都平原经济区内圈、“天府之国”中心，历史悠久、人文底蕴深厚，是四川全省人口最密集、经济社会最发达的区域，包括成都、德阳、眉山、资阳4市共17区、18县(市)，总面积3.31万平方公里。

首先，从国家层面来看，成都都市圈建设是落实国家战略的重要支撑。从近年来中央一系列文件与表述来看，都市圈成为新型城镇化建设中的主阵地，形成区域竞争新优势，为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑。成都都市圈建设是推动成渝地区双城经济圈建设的有力支撑。《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》提出培育发展现代化都市圈，充分发挥成都带动作用和德阳眉山、资阳比较优势，建设经济发达、生态优良、生活幸福的现代化都市圈。《成都都市圈发展规划》提出加快建设具有全国影响力的现代化都市圈，为成渝地区双城经济圈打造带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源提供有力支撑。

其次，从四川省层面来看，建设成都都市圈有利于提高区域综合承载力。习近平总书记对四川省提出重要要求，对新时代治蜀兴川作出重要指示，提出了科技创新发展、现代化产业体系构建等要求，为成都都市圈发展指明了方向。从人口流动特征看，成都都市圈吸引周边区域人口，形成人口集聚核心区。成都都市圈是青藏高原、云贵高原、黄土高原等区域人口迁移的核心载体，对渝黔滇藏、陕甘等地区均有较强吸引力。四川省的地形特征决定着人口向平原区域流动，为了更好建设长江上游生态屏障，需要引导人口从生态区域进一步向都市圈以及平原区域集聚。且近十年成都都市圈常住人口在川渝的占比由22.1%提升至25.6%；常住人口城镇化率70.3%，高于四川省(57.8%)、成渝地区双城经济圈 (62.5%)以及全国 (63.9%)。从经济特征来看，成都都市圈是全省经济与创新高成长地区，成为高质量发展极核。成都都市圈以全省6.8%的国土面积，贡献了全省46.4%的生产总值。

再次，从成都发展实际看，建设成都都市圈有利于协同作战，推动高质量发展。单一城市受限于发展能级与空间范围，竞争力有限。在都市圈模式下的城市协同作战可较大程度提升整体能级水平，形成具有较强带动力、辐射力的空间极核，核心城市发挥引领带动作用，其他城市合作分工、梯级发展，形成更为合理的城镇体系、产业体系。

最后，从资源优势特征看，建设成都都市圈具有良好的同城基础条件。山水林田湖资源富集，生物多样性丰富、为国家重要的物种基因库之一。西部为横断山脉东缘的龙门山一邓峡山，中部和东部以龙泉山为界，龙泉山以西为成都平原、以东为川中丘陵，丘陵以浅丘为主；涉及岷江、沱江、涪江三大水系，整体呈“两分山地、四分平坝、四分丘陵”的自然地理格局。同时都市圈范围内拥有80余种重点保护野生动物，40余种重点保护野生植物。拥有千年传承的都江堰精华灌区本底，形成极具特色的人居环境模式。都江堰水利工程通过发挥其水利调节和灌溉功能，使得成都平原变为“水旱从人，不知饥馑”的天府之国，形成千年传承的都江堰精华灌区。密布的水系、农耕盛景的林盘聚落共同构建了极具特色的人居环境模式。四市城镇空间有机关联、同城联系加强。产业生态加快构建，已组建电子信息、医药健康、现代商贸等产业生态圈联盟。同时基础设施同城同网加速推进，成资S3线、成眉S5线、成德S11线开工建设，成南、成乐、成绵等高速公路扩容全面推进。教育、医疗、社会保障等公共服务便利共享水平不断提高。

实践部分：成都都市圈国土空间规划编制特色

报告明确了建设成渝双城经济圈核心增长极和美丽宜居公园城市都市圈的共识、公园城市与同城化发展的两个理念，并论述了以全域全要素规划为发展基础、以成德眉资同城化为发展路径、以公园城市为特色、以重点区域为近期驱动、以创新协同机制推动规划传导实施的多类型的编制特色。

编制特色一：以全域全要素规划为发展基础，描绘都市圈国士空间蓝图

尊重自然地理格局、遵循经济社会发展规律，聚焦自然资源全域全要素保护利用与高质量发展，构建“三区两山、三轴三带”的国土空间总体格局。

以“三区”为基础，夯实农业安全格局。结合都江堰平原灌区、人民渠灌区等，划定岷沱灌区农业主产区和岷大平原农业主产区：龙泉山以东结合浅丘地形特色，划定东部浅丘农业主产区。

以“两山”为主体，完善生态安全格局都市圈呈现西部龙门山-邓峡山、东部龙泉山特征，江河纵横，构建以两山为骨架，以岷江、沱江、涪江江河生态带为脉络的山水生态网络。

以“三轴”为骨架，发挥辐射带动作用。结合成渝相向发展，打造成渝城市发展主轴：依托南北交通走廊，打造成德眉发展轴；依托成德眉资同城化综合试验区，打造龙泉山东侧发展轴。

以“三带”为引领，推动全域同城化发展聚焦重点连接区域，共建成德临港经济产业带、成眉高新技术产业带和成资临空经济产业带。

围绕农业空间营造，打造新时代更高水平“天府粮仓”，共同建设三片优质粮油生产区。结合自然地理特征，北部依托都江堰灌区与人民渠灌区，打造岷沱灌区主产区；南部依托通济堰补水灌区，打造岷大平原主产区；东部依托东风渠灌区等，打造东部浅丘主产区。

共同建设十大“川”字农业优势特色产业，夯实都市圈“米袋子”“菜篮子”基础，推动成都都市圈在全省现代农业川粮油、川猪、川茶、川菜、川酒、川竹、川果、川药、川牛羊、川鱼10大优势特色产业建设；推进成都市崇州、蒲江、邓峡、德阳市广汉，眉山市东坡、资阳市乐至、安岳等7个国家现代农业产业园和17个四川省星级现代农业园区建设，持续擦亮都市圈农业金字招牌。

围绕生态空间营造，筑牢人与自然和谐共生的生态本底。

分区开展生态修复治理，协同实施分类管控。以重要山脉和流域为单元，统筹划定生态修复龙门山-峡山、龙泉山、成都平原、川中丘陵等四大重点区域，四市协同实施重点流域水环境、山体修复等跨区域重大生态修复治理工程。

以关键生境集中连片、生态系统原真完整、生态系统结构可持续性为原则，协同划定生态保护区、生态控制区两级生态管控分区，全面推进各市开展协同保护利用，并在市级国土空间规划中予以落实。

编制特色二：以成德眉资同城化为发展路径，推动同城同网加速成形

同城化发展内涵： 在工作本质上同城化区域居民对原有属地观念逐步淡化，居民仿若生活在一个城市，认同感与归属感较强，实现“同声同气”；在价值取向上，提升两地居民获得感幸福感、百姓可触可感可期。

同城化发展特征：同城化成熟区域具有人流往来密切、产业统筹共生、物流紧密高效、交通方便快捷、公共服务共享、基础设施同网、生态环境共治、政策机制统筹等八大特征。

同城化发展路径: ①城镇关联同城方面，构建等级合理、协调有序的网络化城镇体系。构建“都市圈中心城市-都市圈副中心城市-功能节点城市-中心镇-其他镇”五级城镇体系；都市圈中心城市：依托龙泉山城市森林公园生态绿心，塑造成都中心城区、东部城区(成德眉资综合试验区核心区)，共同形成都市圈中心城市；都市圈副中心城市：结合外围三市的中心城区范围进度划定，是都市圈发展的重要支撑；功能节点城市、中心镇、其他镇：强化网络化功能联系，全域统筹布局。② 产业协同同城方面，推动跨区域产业建圈强链、协同布局：共同搭建产业协作平台，共建电子信息、医药健康、航空航天等跨区域产业生态圈。德阳、眉山、“研发+生产”“头部+配套”产业资阳充分发挥各自产业优势，加强与成都市产业生态圈的协同错位耦合；四市共同签署区域布局产业合作协议，联合探索“总部+基地”合作模式。四市共同印发《成都都市圈重点产业产业链全景图》，明确各产业在成德眉资的主承载地和协同发展地。③同城化发展路径：交通联系同城方面，推进四网融合，打造轨道上的都市圈：推动两市间干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路和城市轨道交通网“四网融合”发展，推动动车公交化运营；德、眉、资三市都通过市域铁路与成都连接，推动成都轨道交通有序向德阳、眉山、资阳延伸，形成多种轨道交通方式有机衔接的都市圈轨道交通通勤网络。

编制特色三：以公园城市为特色建设高品质宜居宜业都市圈

成都都市圈具有良好的公园城市建设基础，将成都公园城市的内涵本质拓展到都市圈，体现“生态”“生活”“生产”三生融合，打造美丽宜居公园城市都市圈。

彰显“生态”特色，以生态文明为引领，塑造城绿交融的大美城乡形态。塑造都市圈整体和谐、多样有序的城市空间形态：构建与城市自然地理特征相适宜的美丽空间形态。成都营造花重锦观、天府之国的城市风貌，德阳突出古蜀文明、重装之都的空间特征，眉山彰显千载诗书城的城市形象，资阳打造“蜀仁原乡”的空间特质。蓝网与绿道相互融合，形成蓝绿交织、层次丰富、场景赋能的绿道蓝网体系：以绿道为轴，共同形成“两轴两山三环多带”区域级绿道体系。以蓝网为脉，共同构建“三江多带”蓝网体系。

提升“生活”品质，强化以人民为中心，打造公共服务均衡共享优质生活圈。推进高品质高能级重大公服设施共建共享。重点围绕都市圈中心城市与都市圈副中心城市，提升文化教育、体育赛事、国际交往等核心功能。强化基本公共服务同城同标建设。围绕实施教育发展共同体、医疗协作共同体、文体事业共同体、社会保障服务共同体和安全韧性共同体五大工程，推动优质资源扩容延伸，搭建公共服务分类共享平台。发挥成都引领作用，加强四市合作共建，加强公共服务优势互补和扩容延伸，加快推进职业教育平台、医联体等合作，共建教育、医疗卫生、文体等同城共享服务平台。

推动“生产”方式低碳化、循环化，构建清洁高效的绿色能源体系，共建低碳都市圈。深入践行绿水青山就是金山银山的理念，严格落实能耗双控及碳排放控制要求，协同推进生产绿色化，探索建立生态产品价值实现机制，力争在全国率先实现“碳达峰、碳中和”。严格落实能耗双控及碳排放控制要求；推进生产绿色化；探索建立生态产品价值实现机制。

编制特色四：以重点区域为近期驱动，强化先行示范作用

都市圈的不同类型、阶段、特征决定着近期突破重点区域的差异，成都都市圈是以成都为核心城市八向外链接外围城市的发展模式，近期以两市链接核心区域进行突破，植入创新发展引擎，形成“三带+三廊”的驱动模式。

“三带”范围划定及发展路径：在高能级空间载体的引领带动作用下，科学选取基础条件良好、发展初步成型成势、具有产业合作基础的区域，承载重大核心功能，打造同城化发展的先行示范区。

编制特色五：以创新协同机制推动规划传导实施，提高都市圈有力保障

建立了“省委省政府——成都平原经济区联席会议——四川省推进成德眉资同城化发展领导小组——四川省推进成德眉资同城化发展领导小组办公室——各市区域合作牵头部门”五级联动协调机制和规划衔接、产业合作、设施共建、联合执法等常态化工作制度，为推动实现都市圈及四市高效能治理、高水平协作提供了有力保障。

省同城化办每半年定期召开领导小组会议，总结上一阶段工作，审议相关规划，在规划协同保障机制的基础上，联合四市制定《成都都市圈规划协同工作机制》《成德眉资国土空间规划衔接专项合作组工作细则》《成德眉资国土空间规划衔接实施细则》等。

进展部分：成都都市圈建设的实施成效

报告简述了都市圈建设的实施成效。首先，都市圈的建设帮助形成了“1+1+n”的规划体系；其次，都市圈的轨道建设取得突破；再次，产业体系加速构建；最后，公共服务便利共享稳步推进。

（1）“1+1+N”规划体系基本形成

建立起都市圈规划统一制定、联合报批、共同实施的协同工作机制。

一个统领：已印发实施《成都都市圈发展规划》

一个基础：已编制形成《成都都市圈国土空间规划》

N个支撑：已印发实施或编制形成《专项规划和重点区域规划》

（2）轨道上的都市圈建设取得突破

轨道上的都市圈加快建设，市域铁路成资S3线、成眉S5线、成德S11线开工建设，成南、成乐、成绵等高速公路扩容全面推进，常态化开行 14 条跨市公交、日均客流量 1.8万人次。

（3）产业协作体系加速构建

强化产业指引政策支持，相继发布同城化制造业、服务业、现代农业、文旅产业发展指导目录，印发实施同城化产业协同发展实施方案和成德临港经济、成眉高新技术、成资临空经济产业带建设方案。

（4）公共服务便利共享稳步推进

联合制定公共服务便利共享路线图、时间表，发布实施成德眉资同城便捷生活十大行动，不断增强市民获得感、幸福感、满意度。

*本文内容根据会议现场速记整理，已经专家审核

报告整理人：李  玮