2024年3月5日，国务院总理李强在政府工作报告中介绍今年政府工作任务时提出，要“推动城乡融合和区域协调发展，大力优化经济布局”。

推动城乡融合和区域协调发展包括两个重要的方面，一是积极推进新型城镇化，二是提高区域协调发展水平。

推进城乡融合发展为什么要积极推进新型城镇化？中国目前处于新型城镇化的什么阶段？还有哪些障碍需要扫除？在推动城乡融合和区域协调发展的过程中，为什么要将新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来？对此，经济观察网采访了清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚，以下是经济观察网与尹稚的对话。

经济观察网：中国目前处于新型城镇化的什么阶段？还有哪些核心问题需要解决？

尹稚：在新型城镇化的上半场，我们重点解决的是农村已经转移的剩余劳动力如何进城的问题。现在，除了极个别特大、超大城市仍有一些时段性要求和积分门槛外，绝大部分城市已经实现了“零门槛”落户，可以说，农民工“进得来”的问题得到了解决。

目前，中国正处在新型城镇化的下半场，在这一工作阶段，我们仍然存在一些具体环节、门槛和瓶颈问题需要解决。从2016年开始，中共中央、国务院关于推进新型城镇化的各种文件里，就把加快农业转移人口市民化放在最突出的位置。

推动农业转移人口市民化分为几个重要层次。

首先要“进得来”，且能够通过合法渠道进来，合法渠道的意思是不仅就业转移，身份也要能融入城市；

第二是“留得下”，我们需要给农业人口一个户口，或者是一张与户口享受近似或同等福利待遇的居住证；

第三是怎么让农民工留下后能“过得好”，这是一个更为复杂的问题。这就需要让农民工在医疗、教育、养老、居住等方面享受的待遇与原有城市居民实现同等的、无缝化的对接。

比如从教育问题来看，农民工随迁子女理论上已经拥有在城市接受教育的机会，但他们接受的教育质量与原有城市居民之间仍然是有差距的，比如农民工子女能就读的学校可能是排名靠后的学校。

而且，中国基础教育包含几个阶段的竞争性考评，这对农民工子女也是很不友好的。如果没有户口只有居住证，在很多地方无法参加小升初、中考等竞争性考试，从而会导致农民工随迁子女的就学连续性很差，而教育的连续性和稳定性都会影响到教育的质量。

清华大学的一项研究发现，农民工子女从进入小学到高中毕业，平均转学次数超过了4次。

最后，推动农业转移人口市民化的最终目的是要让农民工能成为新市民。将来还能把“新”这个标签摘掉，让他们能真正融入正常的市民社会，有参与公共事务的权利和能力。

经济观察网：在推进新型城镇化的过程中，为什么要将县城作为新型城镇化的重要载体？

尹稚：我国的县城实际上是一个人口高流动性的地区，不断有人涌入，也不断地有人离开。从数据观察看，它更像是一个人生驿站，是实现城市化的第一个台阶。农民工群体走向城市的过程中，可以通过在县城的非农化就业，实现最早的城市型财富积累。而城市中热爱农业的人在返乡的过程当中，县城也能起到非常重要的驿站作用。

许多农村人口会选择县城作为起点，包括教育提升方面，农民有点积蓄后，通常都会优先将孩子送到县城里读书，等有更好的收入和积蓄后，再将孩子送到地级市，甚至去省城寻求更好的教育资源。不过，对于农民工子女来说，人生的教育起点往往还是在县城，所以今年的政府工作报告也强调了要“加强县域普通高中建设”。

经济观察网：2024年政府工作报告中提到，把新型城镇化和乡村振兴全面有机地结合起来，这样做的作用是什么？为什么要促进各类要素双向流动？

尹稚：新型城镇化的下半场，当下还面临着一个问题：如何促使城市里的成熟资源要素正常地流向乡村地区，使日渐凋敝的乡村重新拥有造血职能。这样才能够把农业现代化纳入到整个现代工业体系中，让更多城市产业外延在农村实现落地，实实在在地形成农村的富民产业。

农村的现代化发展不能依靠封闭在农村内部自产自销的小农经济。它的科技源头在城市，最大的市场也在城市，农村劳动力素质提升也要依靠城市。因为绝大部分的高端教育资源，比如更高端的职业化教育资源都在城市。要通过双向流动把农村和城市要素对接好，才能够真正地实现城乡之间的共同繁荣。在新型城镇化的上半场，我们解决了农村资源进城的问题，下半场需要重点解决城市资源如何正常返乡的问题。

经济观察网：城市资源正常返乡过程中主要遇到了哪些阻碍？

尹稚：在中国，所有城市土地是国有的，农村土地也是归劳动集体所有，这两种土地性质是不一样的。按现在的法律政策，土地流转和租赁行为是一个简单的经济合同行为，相关的民事权利仍然缺乏明确的法律保障。

我们可以在一些媒体报道中看到，一些人在回乡创业的过程中，无论是从事种植还是养殖业，可能会经常发生一些哄抢事件，而执法则非常不力。这就是因为缺乏依据，从业者没有劳动集体的正常身份，缺少真正意义上受法律保护的土地承包权。

就像农民进城需要户口、居住证，城市人口下乡同样需要解决相应的民事经济权利的再认证问题、身份的再认定问题、合理占有生产资料的再认定问题等，这些问题都不是靠简单的经济契约可以完全解决的。经济契约加民事法律约定才能够给他一个受法律保护的环境，让其从事农业的现代化生产。

就如同我们逐步强化了农民工进城后的各类权益保障，现在我们要把反向的渠道也打通。在建立全国统一大市场的过程中，也包含了城乡之间各种要素流通的市场，在新型城镇化的下半场，我们需要扫清一些城乡之间阻碍要素流动的制度性障碍。