图片来源：央视新闻

近日，洞庭湖团洲垸大堤由于管涌而引发溃垸（此次溃堤的团洲垸属于洞庭湖区24个蓄洪垸之一，蓄洪垸的定义是指设置在河流中下游用于蓄滞洪水的低洼地带或堤垸，为蓄滞洪区），截至7月8日10时，洞庭湖决口已封堵142.5米，剩余83.5米，预计决口在9日上午12点前完成合龙。溃堤险情引发了人们针对蓄滞洪区与城市发展关系的思考。本文以长江流域东西湖蓄滞洪区为例，阐述蓄滞洪区与城市发展间的关系。

作者|  王川涛 中国城市规划设计研究院深圳分院主任工程师

蓄滞洪区是我国防御流域性洪水的重要水利工程设施，根据国务院2009年批复的《全国蓄滞洪区建设与管理规划》，我国共设立了94处蓄滞洪区，总面积达3.37万平方公里、总蓄洪容积1073亿立方米，并将它们分成了重要蓄滞洪区、一般蓄滞洪区以及蓄滞洪区保留区3级， 运用几率逐级降低。

然而，随着经济社会的快速发展，近20年来蓄滞洪区内的土地利用发生了明显变化，耕地减少、建设用地增加。一般蓄滞洪区包括堤防、进水闸、退水闸、安全区、蓄水空间等部分，当城市逼近蓄滞洪区时，特别是有着湖区等优美自然资源要素的蓄滞洪区，一般基于原安全区，围绕湖区等核心资源要素，将部分蓄水空间转换为建设用地，满足发展需求。

城市与蓄滞洪区的水城关系示意图

（图片来源：根据网络图片改绘）

下面以长江流域东西湖蓄滞洪区为例，阐述蓄滞洪区与城市发展间的极限拉扯。

1东西湖蓄滞洪区与东西湖区是什么关系？

东西湖蓄滞洪区，是武汉周边6个蓄滞洪区之一，位于长江左岸，武汉市西北近郊，汉江、汉北河及府环河汇合之处，是长江流域武汉周边蓄滞洪区中唯一的蓄滞洪区保留区，也是长江中下游防洪规划中最后一个分蓄洪区。

武汉周边6大蓄滞洪区分布图

图源：作者自绘

东西湖蓄滞洪区总面积共约440平方公里，近年来由于武汉市城市建设的发展，划出了141平方公里的吴家山安全区，再加上东山安全区和新沟安全区（这两处面积较小），目前，东西湖分洪区的有效蓄洪面积为299平方公里，蓄洪目标容积18亿立方米。而且从蓄滞洪区设施建设来看，吴家山安全区尚未封闭，进洪与退洪口门也没有相应设施，在启用时需要爆破。

东西湖蓄滞洪区高程、安全区、进水口门与退水口门空间分布图

图源：作者自绘

武汉东西湖区，它的行政边界和东西湖蓄滞洪区的范围边界大体相当、高度一致。

东西湖蓄滞洪区与东西湖区行政边界叠加对比示意图

图源：作者自绘

东西湖区近10年人口迅速集聚以及GDP快速增长。2012年人口为49万人，2022年增加至92.6万人，10年间增加了近一倍；而东西湖区GDP2012年404.7亿，2022年居全市第五，增长至1652亿，10年间GDP增长4倍有余。

东西湖区2010-2022年GDP、人口逐年数据分布图

图源：作者自绘

从上述数据中计算得到，2022年东西湖区人均GDP为17.84万元/人。全国人均GDP为8.94万元/人、武汉市人均GDP为13.78万元/人、上海人均GDP为17.99万元/人，2022年东西湖区人均GDP高于武汉、广州平均值，且看齐上海，因此这是一个特殊的蓄滞洪区。

东西湖区2022年人均GDP与全国平均以及其他城市平均值对比图

图源：作者自绘

目前全区已引进外来投资企业700余家，其中世界500强、国内500强及香港、台湾前10强企业40余家，美国百事可乐、新元粮油、法国达能、台湾统一、亚东水泥、香港华润、TCL空调、小天鹅洗衣机、双汇食品、京东方、国家网安基地等一大批国际国内知名企业先后在区内落户，由于安全区、进退洪口门等蓄滞洪区的相关设施建设较为薄弱，若启用，代价极大。[1]

东西湖区建设情况实景图

（图源：网络）

2 东西湖蓄滞洪区除安全区外土地利用有什么变化？

根据东西湖蓄滞洪区2012年和2022年的遥感数据解译，统计10年间除安全区外的建设用地变化情况，分析结果表明，建设用地10年间翻了近1倍，从2012年的5.2%上涨至2022年的10.1%，主要集中在汉江左岸，与目前吴家山安全区呈连片发展态势。

东西湖蓄滞洪区除吴家山安全区外10年间建设用地变化情况对比图

图源：作者自绘

以局部地区为例，2014年12月的遥感卫片还是一片农田以及零散的村庄；到2017年2月的卫片已经发生了较大变化，市政路网形态初现规模；到2023年6月的遥感卫片，开发强度增大。

局部地区用地对比图变化图

图源：遥感影像

3 东西湖区水城关系在国土空间规划中如何定位的？

武汉市东西湖区水务和湖泊局在《武汉市东西湖区水务事业发展“十四五”规划》中明确指出，蓄滞洪区的保留，严重制约了东西湖区经济社会的发展，并力争十四五期间完成东西湖区蓄滞洪保留区的摘帽工作。

其理由主要有两个方面：第一，武汉附近6个蓄滞洪区有效容量为126亿方，而分配到该区域的调蓄容量目标只有68亿方，大大超出了实际需求；第二，在三峡工程建设、长江上游大型水利开发等一系列有利于改善流域和区域防洪条件的工程建成后，长江中下游的蓄滞洪区应重新定位和调整，而作为长江流域中下游经济发展最好、最后启用的蓄滞洪区保留区，首当其冲摘掉“帽子”。

在2023年东西湖区自然资源和规划局公示的《武汉临空港经济技术开发区（东西湖区）国土空间总体规划（2021-2035年）》中，规划方案面向2035年，未提及蓄滞洪区，隐含着水城关系是以蓄滞洪区成功摘帽作为前提，构建“一核一谷、两轴两极、多心多片”的空间结构，其中走马岭区域驱动极、工业新城组团等建设用地位于目前蓄滞洪区的安全区外。

东西湖区空间发展规划图

图源：《武汉临空港经济技术开发区（东西湖区）国土空间总体规划（2021-2035年）》公示稿

无独有偶，在长江北边的武汉长江新城同样存在城市发展与蓄滞洪区冲突的问题，原规划的10.56平方公里安全区远不能满足城市发展的需求，规划方案提出“以质量换数量”，通过对区域蓄洪任务重新优化分配，增加武湖蓄滞洪区中安全区的面积至98平方公里，增大比例接近10倍。[2]

武湖蓄滞洪区安全区规划增大前、后面积对比图

图源：根据《武汉长江新城水系统专项规划》绘制

长江流域中下游地区、乃至其他流域只有这两个蓄滞洪区面临此类问题吗？答案可能也是否定的。试想，如果蓄滞洪区调整政策松动，临湖、拥江的绝对自然山水优势，在城市发展向外扩张时，肯定是一个重量级的吸睛要素，结果势必是一大波披着绿色生态外衣、标榜低碳，甚至“零碳”的人、水、城“伪”和谐共生新城新区如雨后春笋般茁壮成长。

“伪生态”城市建设示意图

图源：作者自绘

面对这么纷繁复杂的现实情况，目前颁布的与蓄滞洪区相关土地利用政策显然满足不了要求，建议水利部联合自然资源部重新梳理蓄滞洪区内的土地利用变化情况，结合实际情况，对各个蓄滞洪区的水量重新校核，并作出更加详细的定位和规划，并颁布更加细致的管控细则，满足新时期下的管控要求。

4 东西湖区水城关系未来应该如何协调？

需要说明的是，《武汉临空港经济技术开发区（东西湖区）国土空间总体规划（2021-2035年）》的规划的静态方案在2035年也许是可行的，但在水利部没有明确对外公布东西湖蓄滞洪区“摘帽”时，建议不能简单将“摘帽”作为隐含的前提条件，应主动作为，直面蓄滞洪区问题，坚持湖北省流域治理规划中底线管控思维，未来应增加蓄滞洪区洪水在各个不同阶段的动态安排与城市发展协同发展的相关研究。

第一，预留以蓄滞洪区为前提的设施建设条件。

按照公示的规划方案，原规划的分洪口门与蓄滞空间之间均为建设用地，是无法满足洪水调蓄要求的，建议有两种处理手段，第一，调整规划方案，留出行泄空间；第二，利用公示规划方案中工业组团和走马岭组团间的绿带，调整分洪口门位置，将分洪口门上移，但必须预留足够的宽度以及行泄空间。

分洪口门处理方式建议图

图源：根据公示稿改绘

第二，明确18亿水量在不同建设时期中的空间安排。

将蓄滞洪量在空间中根据目前的建设情况，测算有效的蓄滞容积。根据《国家蓄滞洪区土地利用变化及国内外典型案例分析》一文测算，原规划18亿立方米水量对应的水位较低，尽管增大了建设用地，将吴家山安全区、东山安全区和新沟安全区除外，目前的蓄滞空间水位增大，但容积也是满足18亿立方米的。[3]

建议按照建设时序，分阶段测算调蓄容积，做到18亿方水量在空间上得到妥善安排。从上述测算曲线来看，现状基本已达到了极限，未来用地的增加，在目前竖向维持不变的情况下，应难以满足容积要求。

因此提出两点建议。第一，建议目前规划的旅游休闲功能区在竖向上挖掘潜力，强化调蓄功能，并利用“平急转换”理念，在平时发挥旅游休闲功能，而且从目前预留的面积来看，即使考虑了合理的竖向挖掘，可能也难以达到18亿的调蓄要求；第二，建议提出两个方案，一个是目前的方案，另外一个是依据水量安排划定部分留白用地的方案，从而应对政策上的不确定性。

绿地空间方案功能提升建议图

图源：根据公示稿改绘

总而言之，建议在“摘帽”之前，规划方案不应避而不谈承担区域蓄滞洪功能，而畅想蓝图，而是应尊重流域定位，在空间上动态适应洪水安排，真正落实湖北省流域治理规划中提倡的底线管控理念，保障洪涝安全。

5 对我国蓄滞洪区土地利用管控的建议

建议一：摸清底图底数。近20年，是国家城镇化进程较快的时期，许多蓄滞洪区或多或少都存在着一些问题，建议自然资源部联合水利部利用高分辨遥感等技术，针对94个蓄滞洪区，进行彻底摸排，构建底图底数清晰的数据库。

建议二：校核蓄滞洪区的有效容积。结合底数底图的摸排，重新核算每个蓄滞洪区的面积-库容曲线，校核计算每个蓄滞洪区的有效容积。再结合近年来已实施的流域防洪工程措施、不同极端暴雨分布以及溃坝等极端情况， 对每个蓄滞洪区的定位、功能以及容积进行校核。

建议三：编制现状、规划两张洪水风险图。针对每个蓄滞洪区编制现状、规划两张洪水风险图，与土地利用管控进行有效融合。

建议四：构建精细化的蓄滞洪区分洪体系。在城乡与水利规划中，应加强蓄滞空间的设计，应通过地形设计做好蓄滞洪区内水流的引导，构筑蓄滞洪区内的安全台建设，蓄滞洪区内根据重要等级做好分级淹没管控，水利规划的成果要及时与自然资源规划部门的空间耦合，真正做到科学化、精细化的设计与管理。

精细化蓄滞洪区分洪体系示意图

图源：作者自绘

建议五：设置更严格的土地管理机制。在国务院2009年批复的《全国蓄滞洪区建设与管理规划》中明确强调，蓄滞洪区所在地方政府编制城乡规划时应考虑洪水风险，对土地利用实施情况进行监督、实施评估等，可是15年过去了，蓄滞洪区与城市发展的关系仍是暧昧不清的极限拉扯，因此，建议结合国土空间规划科学测算后制定更加严格的土地管理机制，平衡两者之间的关系，以期得到最优解。

注：本文仅代表个人观点。

参考文献：

1.吴浓娣，《蓄滞洪区运维管理保障政策需求调查研究》，水利发展研究，2023.10

2.湖北省城市规划协会，《武汉长江新城水系统专项规划》，2021年度湖北省推荐全国优秀城市规划设计奖评选活动一等项目

3.丁志雄，《国家蓄滞洪区土地利用变化及国内外典型案例分析》，中国防汛抗旱，2020