作者|赵民  中国城市规划学会规划实施分会、国外城市规划分会副主任委员，同济大学建筑与城市规划学院教授

近年来，我国经济社会发展和城镇建设的转型态势和挑战愈发明显。产业经济发展的“双循环”新格局正在建构，城镇房地产的增量需求大幅下降，全国人口增长已经显现拐点；同时，地方政府的财政压力普遍较大，有的甚至是债务高企，且难以再指望以土地为“锚”。在此情势下，城市存量发展便成了新时代城市规划建设的主基调。城市更新与存量发展密切相关，既关乎高质量发展，也关乎民生福祉提升，同时又要在过紧日子的“硬预算约束”（hard budget constrain） 下运作。

城市更新是个大概念，有着诸多内涵，涉及城市建设的方方面面。以《上海市城市更新行动方案（2023—2025）》为例，其提出的“重点开展城市更新六大行动”实际上包含了许多更新项目。简述如下：

“综合区域整体焕新行动”：重点推进“一江一河”沿岸地区、外滩“第二立面”、衡复历史风貌区、北外滩、吴淞创新城、虹桥国际中央商务区等区域更新。

“人居环境品质提升行动”：推进“两旧一村”改造工作，全面完成中心城区零星二级旧里以下房屋改造，基本完成小梁薄板房屋改造；实施3000 万m2各类旧住房更高水平改造更新，完成既有多层住宅加装电梯9000 台；中心城区周边“城中村”改造项目全面启动。创建1000个新时代“美丽家园”特色小区、100个新时代“美丽家园”示范小区。

“公共空间设施优化行动”：补齐公共服务短板，盘活存量用地、用房用于各类公共设施建设；全面推进“15 分钟社区生活圈”行动；启动推进实施基础教育“高品质”校园建设项目；完成架空线入地和杆箱整治480 km，完成燃气老化管道改造600 km，实施老旧供水管道改造约1000 km，实施排水主管检测约4700 km、修复或改造约600 km，实施配电网升级改造项目423个。

“历史风貌魅力重塑行动”：完成3 个以上历史风貌保护区、风貌保护街坊、风貌保护道路项目，推进3个以上历史古镇保护修缮和更新利用示范项目，打造15 个以上历史建筑保护修缮和活化利用示范项目。

产业园区提质增效行动：主要是推动存量工业用地转型升级、创新发展，促进空间利用向集约紧凑、功能复合、低碳高效转变，盘活产业用地3 万亩（20 km?）。

“商业商务活力再造行动”：主要是盘活存量资源，营造布局合理、结构灵活、功能多元的新业态环境，辐射带动周边区域；重点工作是推动若干市、区级传统商圈改造升级，打造100多个“一刻钟便民生活圈”。

城市更新项目具有多样性和体系性，可谓是一项系统工程。城市功能与结构的发展总是处于“平衡—不平衡—新的平衡”的矛盾运动之中，因此城市更新是一个永续的过程。它必然会涉及物质性置换，如：将城市的危房、旧房、简屋等拆除，代之以建设新的住宅。也可能侧重于功能性置换，如：将旧厂区改造成为创意园区；或是结合了土地级差收益的置换，以发挥土地区位价值并汲取溢价。在新时代的发展中，城市品质提升也是城市更新的一个重要目标，涉及公共服务设施配置、基础设施更新、公共空间和绿地广场建设等。若是没有这些更新，城市就会衰败，就会失去对人才、资本等的吸引力，以致丧失发展的竞争力。因而对城市更新的决策和评价，既要重视单个项目本身的财务可行性，同时也要有城市视野——以对城市整体经济社会发展的贡献度为权衡准则。

鉴于城市更新项目的多样性和非常不同的经济属性，诸如竞争性、排他性以及其各种组合和约束条件所表征的属性，对不同的城市更新项目是采用财务评价还是国民经济评价，以及采用何种投融资模式等，不能一概而论。

以住区更新为例，商品住宅兼具竞争性和排他性，一般以市场方式操作。在优质地段且处在市场上升期，因区位溢价和市场竞价，住宅用地使用权的出让价格往往会很高，在扣除了土地再开发成本和未来公共设施和服务支出的折算“债务”后仍会有可观盈余。因而这样的更新项目不但财务上可行，还可以为城市公共财政作出贡献。但若区位不佳，或是存在某些特定制约因素，则住区更新的土地综合成本甚至会大于土地使用权的出让价格。上海目前的二级以下旧里更新就是这种情形，因这些旧改地块与历史风貌区或街坊高度重合，旧改后的建设容量受限，土地开发收益无法覆盖前期成本，这导致市场主体难以直接承担旧改项目。这时就需要政府的资金和政策支持，这是为旧里居民解困和城市风貌保护“埋单”，所以必须跳出项目财务评价维度。

此外，历史风貌保护更新、公共空间更新和综合区域更新中的相当部分项目是非排他性公共物品，因技术原因或政策不能收费或不能产生税收，前者如城市广场、绿道、滨江步道等，后者如城市公园、图书馆、公共厕所等；还有一些公共设施即使为排他性物品，其收费也必须远低于实际财务成本，如博物馆、歌剧院、音乐厅、体育场馆等。但这些公共空间和公共设施对于城市社会发展和生活品质提升具有不可或缺的重要作用，在经济意义上，营造了良好的城市创业创新环境，有助于提升城市综合竞争力。因而要把评价尺度扩展到城市尺度，要权衡整体国民经济发展和城市公共财政的可持续性，而不是囿于单个项目维度的财务算账。

但即便是对城市更新的公共产品，财务分析和成本—收益考量仍然非常必要；城市公共财政本质上无异于城市的大财务，节约成本和增加收益永远是第一要务。任何城市的公共财力都是有限的，因而城市更新必须讲究效益和量力而行。首先是要尽量立足于财务可行性，遵循企业会计准则；其次是对那些需要财政支持的项目，也要参照市场定价原则——如以影子价格等方法来评价公共投入的产出绩效，从而真正实现城市公共财政可持续的城市更新。