日前，湖北省多个地市州住房和城乡建设局陆续更名为“住房和城市更新局”的消息受到广泛关注。以“城市”取代“城乡”，以“更新”取代“建设”，此次集体更名，或许可窥见城市更新发展的大趋势。

“城市更新”在2019年底召开的中央经济工作会议上首次被提出，2021年首写入政府工作报告和“十四五”规划文件，由此上升至国家战略层面。党的二十大报告明确提出，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。7月17日，住房和城乡建设部发布数据称，去年至今全国已实施城市更新项目超过6.6万个，完成投资2.6万亿元。

截至2023年底，我国有21个市（区）完成了为期两年的第一批更新试点工作。其间，各地相继出台城市更新政策，逐渐形成了各具特色、满足当地发展需求的城市更新路径。但随着“更新时代”的全面到来，加强城市更新工作的系统性、科学性，破解更新难题，也愈显重要。专家表示，更名后的新机构将以解决相关问题，推动更新工作的顺畅进行为主要任务。

城市转型发展的抓手和路径

“目前，我国稍具规模的城市都已不同程度地进入到了更新时代，城市发展模式正从增量扩张转入存量提升的新阶段。”采访中，武汉大学城市设计学院院长李志刚向《中国报道》记者表示，在城市建设和城乡规划方面，湖北省有很多改革举措一直走在前面，此次住建局集体更名从侧面反映出我国城市转型进入到了全面化、普遍化阶段。

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。住建部数据显示：截至2022年底，我国城镇化率达到65.22%，有9.2亿人生活在城镇，城市建成区面积为6.3万平方公里。

在城镇化快速推进过程中，城市发展也积累了一些矛盾和问题。过去注重追求速度和规模，城市的整体性、系统性、宜居性、包容性和生长性不足，一些大城市的“城市病”问题突出，不少城市老旧房屋和市政管线存在安全隐患，适应城市高质量发展要求的城市更新体制机制和政策体系还没有完全建立。

在李志刚看来，我国进入城市更新时代既是规律使然，同时也具有合理性。他表示，观察其他国家，从大规模扩张建设到进入城市化发展阶段的中后期，用时约为30至40年，我国已经走过了这一阶段，城市作为一个复杂的生命有机体理应迎来生长变化和新陈代谢的新时期。

“过去一段时期我国城镇化率增长非常快，大量农村人口转为城镇户籍人口，城市建成区的面积涨了数倍。在此过程中，城市建设取得的成就和其产生的问题相伴相生，比如忽略了人的需求和对生态环境的剧烈影响，也带来了一些历史欠账。”李志刚说，从这个角度来说，城市更新既是空间重构，也是城市治理现代化乃至国家治理现代化的一个很重要步骤。

住房和城乡建设部总经济师杨保军在接受媒体采访时表示，在新发展阶段推动实施城市更新行动，已得到国内各方面的广泛响应，成为各地方、各部门、各行业、各领域的共同行动。各地普遍把实施城市更新行动作为推动城市转型发展的重要抓手。对地方来说，城市更新不只是城建工作，更是一项综合性、系统性的战略举措，很多地方将城市更新与拉动经济发展、提升社会治理水平有机结合，通盘考虑城市更新的经济效益、社会效益，协同联动推动。

为有序推进实施城市更新行动，从2024年起，我国在地级及以上城市全面开展城市体检。目前297个地级及以上城市已经全部启动今年的城市体检工作。

今年的政府工作报告提出，围绕民生工程、里子工程、安全工程稳步实施城市更新行动和更新工作。对此，住房和城乡建设部部长倪虹在今年全国两会期间回答记者提问时阐释道，民生工程如在老旧小区加装电梯，解决停车难等问题，加强无障碍、适老化设施建设；里子工程主要是指加快完善城市地下管网建设；安全工程方面，主抓城市生命线安全工程建设，通过数字化手段对供水、排水、燃气、供热、桥梁、管廊等各类设施进行实时监测，同时提升城市排水防涝能力。

依托高位统筹

习近平总书记在党的二十大报告中指出，打造宜居、韧性、智慧城市。“城市更新也是直接朝着这一导向。”李志刚表示，至于什么样的更新模式最合适，因地制宜的原则非常重要。

李志刚告诉记者，不同的城市有不同的发展阶段和发展特点，有的已经进入服务业快速发展的成熟期，有的还处在人口集聚的成长期。但总的来说，除了因地制宜，公认的一个更新原则为更多强调城市空间的复合功能，让空间更有活力，如实现居住、办公、商业等功能的有机结合，而不是过于刚性的切割。

“此外，以生态导向构建绿色空间，注重低碳零碳建筑和设施的使用。对于历史文化建筑和街区，则应在更新中保护并对其进行活化利用。好的更新应该是参与式的更新。”李志刚说。

记者在采访中了解到，上述理想化的更新效果，在实际操作过程中往往因遭遇阻碍而大打折扣。这不仅是由于城市更新的范畴很广，涵盖了危旧房改造、城中村改造、老旧废弃厂房更新改造、商业配套更新、城市地下管网改造、城市排水防涝能力提升工程等一系列项目，而且需要规划建设、环保、交通设施等相关部门的协同，需要项目建设方掌握规划、建筑、经济、法律等专业知识，还涉及政府、企业、居民等不同主体的复杂参与。

平日里，李志刚所在的团队接触较多的是共同缔造式的微更新案例，这种微更新大多结合老旧小区改造工作进行，近几年在湖北省等地试点展开，主要是以城乡社区为基本单元，强调“党建引领，纵向到底，横向到边”，致力于改善群众身边、房前屋后人居环境的实事小事。

李志刚告诉《中国报道》记者，湖北的共同缔造成效显著，其本质是基层治理创新。但据他观察，更大范围内的更新项目，目前正在一些关键程序上暴露出相似的痛点和难点。例如，民生改造项目中，很多地块有着各种历史遗留问题，特别是老小区的产权不明晰，导致产权认定分配困难。再如，更新本身带有治理的性质，诸如是否拆除违建、加装电梯，以及如何拆迁安置原住民等问题，均需投入大量时间和精力进行协商，甚至有的还面临法律规程上的挑战。

“在资金方面，若单靠政府的财政投入，很多更新项目也难以为继。”李志刚说。

业界认为，与大规模扩张建设时期不同，城市更新需要适配科学的建设模式、投资模式和管理模式。上述诸多问题只有依托高位统筹才能够解决。

杨保军此前向媒体透露，住建部正在牵头推动实施城市更新行动，制定国家层面的城市更新政策文件。他表示，在加强国家层面顶层设计研究的同时，也鼓励地方探索，指导有立法权的地方出台地方性法规，先行建立城市更新制度机制。

数据显示，目前全国已有400多个城市成立了城市更新工作领导小组，84个城市出台了管理办法，300多个城市编制了城市更新专项规划，城市更新的工作组织机制和制度政策框架日益完善。

在李志刚看来，各地设定住房和城市更新局后，将在此方面有更多精力履行专门职责，包括拟订城市更新战略、政策和标准并组织实施，组织协调全市城市体检、城镇老旧小区改造、宜居城市建设等工作。他认为，新机构的设定是对城市空间治理能力的重构。

引导市场主体多元参与

顶层设计需就位之外，缺乏资金是城市更新的另一掣肘之处。

长期以来，在城市更新项目中占大头的民生工程上，财政总体发挥着支撑和兜底作用，项目推进效率高。记者查询发现，从今年起，中央财政开始支持部分城市实施城市更新行动，首批共涉及石家庄、太原、沈阳、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青岛、武汉、东莞、重庆、成都、西安等15个城市。

中央财政按区域对示范城市给予定额补助。其中，东部、中部和西部地区每个城市的补助总额分别不超过8亿元、10亿元、12亿元，直辖市每个城市补助总额不超过12亿元。资金根据工作推进情况分年拨付到位。

“城市更新项目的投资量是巨大的，政府部门压力也比较大，尤其在经济放缓的大背景下，部分基层政府更是面临着捉襟见肘的总体形势。”李志刚向《中国报道》记者表示，如果更新项目多为由政府主导，项目和使用主体之间缺乏链接，不利于项目的长期运行和维护。

“相反，若在前期更新过程中就有企业和居民、开发商等多元主体共同参与，拓宽资金来源，则有利于培育各方对项目的归属感、认同感、满意度，也有利于项目的可持续运营。”李志刚说，这意味着政策端要更多地扩大资源要素开放，为社会资本的进入创造更友好的条件。

2018年7月，始建于20世纪70年代末，位于北京市CBD核心区周边的劲松街道劲松北社区，与社会资本愿景集团签订战略合作协议，共同推进劲松北社区的改造更新工作，由此打造出社会资本参与老旧小区更新的著名实践——“劲松模式”。该模式下，愿景集团通过收取基础物业费、配套商业用房租金、停车费及部分街道补贴，利润达到6%—8%，项目投资回收期10年左右，企业从中获益的同时也解决了老旧小区改造项目投资回报低的问题。

住房和城乡建设部表示，下一步，各地要转变传统建设和开发方式，建立完善政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式。在李志刚看来，应当发挥劲松模式的示范作用，增强市场主体对城市更新项目的正向判断。

“同时也要减少低效、无效投资，防止社会资本一哄而上，特别是当社会资本对未来的空间运维、资金回收保障等方面不作统筹考虑的情况下。”李志刚阐释道，好的更新既应有一次性的环境整治上的成效，同时也应为“规建管”一体化。

李志刚同时认为，金融创新要为社会资本服务。比如，加快相关审批流程，建立完善的风控标准，加快社会资本对相关城市空间运营权的确认，以制度优化降低它们服务城市更新项目的难度。

据悉，围绕城市更新投融资机制，各地创新市场化投融资模式，努力打通实施城市更新的“源头活水”，13个省份设立了专项资金对城市更新重点领域项目给予奖补，国开行向27省份56市的实施主体承诺授信6150亿元、发放贷款1455亿元，25个城市设立了城市更新基金，总资金规模达4400亿元。