推进城中村改造，是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动。

城中村作为一座城市的低成本空间，由于其规模巨大、产权复杂、涉及数千万新市民生活品质改善，在城市更新中是关键的一环。最近几年，涉及城中村改造的文件不断出台。比如，2023年7月，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称《指导意见》），今年6月13日，自然资源部发布《城中村改造国土空间规划政策指引》。

目前，我国各个超大特大城市城中村改造工作正在稳步推进。据21世纪经济报道记者不完全统计发现，今年，北京、上海、广州、深圳等20余个超大特大城市在政府工作报告或其他相关会议或文件中，对城中村改造工作进行部署，大部分城市都提出了计划改造目标。如今年深圳计划拆除城中村用地1.1平方公里，全年建设筹集保障房10万套（间）、供应分配6.5万套（间）。

如何理解超大特大城市加速城中村改造？城中村改造将为城市发展带来哪些动力，为城市中的新市民群体生活带来哪些影响？

就上述问题，21世纪经济报道专访中国城市规划学会常务理事，中国人民大学公共管理学院二级教授、首都发展与战略研究院首任执行院长叶裕民。

（中国城市规划学会常务理事，中国人民大学公共管理学院二级教授、首都发展与战略研究院首任执行院长叶裕民/图受访者提供）

叶裕民表示，本轮城中村改造的关键目标是促进城中村改造和保障性租赁住房相结合，也就是将物质资本投资与人力资本投资相结合，以人力资本积累促进城市的高质量发展。

城中村仍是迁徙人群第一个落脚点

《21世纪》：在过去的40年里，你认为城中村为我国城市化、产业化、农村居民市民化提供了什么？

叶裕民：城中村是在我国发达和较发达的城市中，以较低的居住成本，为大批流动人口进城提供的居住和生活空间，是中国独特的社会经济和空间现象。城中村为迁徙人群降低了落脚城市的成本，因此降低了整个工业化的劳动成本，从而降低了整个工业化成本。

事实上，从农村到城市，就业结构不断调整的过程，就是中国城市化和工业化的发展过程。因为城乡就业结构的调整，是从低效率向高效率进行调整。根据我的计算，2020年一个劳动力从农业进入到城市就业，其创造GDP会从4万元跃升到16万元（第二产业和第三产业就业效率的平均值），所以就业结构的城乡空间不断调整，带来了我国经济效率的持续提高，为我国经济的长期高增长提供了基本的要素保障和支撑。

《21世纪》：结合我国发展现实，如何理解并解决在《指导意见》提出城中村普遍存在公共卫生差、安全风险大、房屋安全和消防安全隐患多、配套设施落后、环境脏乱差、社会治理难等突出问题？

叶裕民：在正常情况下，城中村这个年轻人来城市的第一落脚点，起着跳板的作用，它迎来一批批年轻人，又不断送走一批批年轻人，为年轻人提供由乡村到城市，由小城市到大城市的过渡。

但是如果城市化问题较多，比如公共服务不公平引发的排斥性人口管理；就业市场不公平，使年轻人始终没有进入正规的产业机会；城市房价过高，年轻人买不起房等情况出现，这时候，年轻人无法进入正规的房屋市场和就业空间，他们会继续留在城中村，使城中村规模越来越大，居住人口越来越多。

这会带来一系列问题：包括人口居住密度高，人居环境差、公共安全隐患大等等。《指导意见》也提出，城中村是在工业化、城镇化快速发展进程中形成的，需实施改造。城中村问题已经是我国新型城镇化高质量发展中的难点之一，需要加快城中村改造。

如何解决城中村住房难题呢？《指导意见》提出三种模式，分别为“公租房”、“民租房”和“整租房”，这三个模式各有其特点和服务对象：公租房基本属于新建，成本最高，服务于城市最急需的人才和最低收入人群，一般占比10%~15%；民租房是利用现有存量住房资源、以拆除新建的形式改造后出租，可以配置完整社区的基本功服务的房屋，适合于中高收入、中等收入和中低收入者家庭以及各类租赁住房需要者，约占40%~60%，可以成为保租房的主体供给模式；“整租房”（包括集租房等）利用存量住房资源、以整治提升的形式改造后出租，很多时候住房内没有独立厨房，社区内不进行公共配套，主要适合于高收入单身青年和无孩家庭居住，约占15%~25%。最后还有《指导意见》中没有提到的10%~15%的低收入单身迁移人员，他们一般居住在企业提供的集体宿舍，作为过渡性居住模式。以上四种居住方式相互配合，在城中村改造过程中会持续解决住房难题，最终实现全体居民住有所居。

满足流动人口多层次居住需求

《21世纪》：《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，加快农业转移人口市民化。如何理解加快农业转移人口市民化对城市发展的意义？城中村在其中将起到什么作用？

叶裕民：此前国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。会议指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。

具体来说，首先，改造城中村可以通过改善民生，促进人力资本积累，为国家实现经济高质量发展提供要素质支撑。其动力机制是：工业化扩大就业、积累物质资本、推动技术进步，满足城镇化人口聚集和城市建设的需要；城镇化则通过积累人力资本和提升城市空间品质，为工业化技术进步和结构升级提供要素支撑和空间保障。城镇化和工业化相辅相成，在为对方提供发展条件的同时，自身得以持续发展，并共同推进现代化发展。

其次，当前中国发展到工业化中后期阶段，需要发展新质生产力。新质生产力的重点，是以智能制造为主攻方向，推动数字技术与制造业深度融合，以人工智能赋能新型工业化。而这背后，对熟知先进制造技术、新型材料性能、信息化技术等高端劳动力的需求巨大。因此，一座城市如果想培育新质生产力，就需要满足这类高素质的劳动力的就业、居住需求。

同时，还需要解决流动人口的子女教育问题和住房问题。如果这些问题无法妥善解决，不利于下一代人力资本的积累，不利于当下家庭建设，也不利于社会的和谐与稳定。

结合德国、日本、新加坡等国家现代化路径可以看到，第一代移民进入城市之后，他们劳动力素质相对较低，但是符合工业化早期的劳动密集型轻工业生产对劳动力的需求，同时他们将子女带进城市，接受城市正规教育，而随着这批子女在城市成长之后，国家正好进入工业化中期发展阶段，这批人才刚好支撑工业化中期和后期对高素质人才需求，因此城镇化和工业化发展两者不断互相促进，共同发展，直至实现现代化。

我国由于流动人口的居住和公共服务长期没有得到很好解决，目前二代和三代人力资本的有效积累不足，这成为经济持续增长和高质量发展的短板，需要进一步改善。

城中村改造如何撬动内需

《21世纪》：在我国经济新常态下，如何看待城中村改造对经济的影响？

叶裕民：经济新常态下，城中村改造可以通过三个路径促进经济增长和经济发展：

首先，城中村改造的大规模投资将直接拉动经济增长，包括区域性基础设施建设、城市的公共服务和基础设施投资、住房建设等等。

其次，是以物资资本投资撬动新一轮人力资本积累，进而为下一轮高质量发展提供关键要素支撑。一个国家进入到工业化中后期以后，物质资本投资边际效益递减，人力资本投资边际效益持续递增，进而成为经济增长的关键动力。而城中村改造投资正是物质资本投资和人力资本投资相结合的领域之一，以物质资本投资解决住房、教育和社区营造问题，可以为新时代的发展广泛积累人力资本，为国家和城市的高质量发展提供新的动力。

再次，城中村改造也可以通过促进内需，从而拉动经济持续增长。扩大内需是一连串的事情。目前我国内需不足有四方面原因：

第一就业扩张的动力不足。比如，服务业是劳动密集型产业，服务业的充分发展是扩大城镇就业的重要基础。但是我国服务业发展相对不足。

第二是先进制造业发展速度仍然不够快。产业效率直接决定着产业工人的工资水平，也决定着服务业市场规模。产业经济学鼻祖克拉克认为，第二产业和第三产业是树干和枝叶的关系，粗壮的树干必然枝繁叶茂。所以当第二产业越发达的时候，依附于其上的第三产业也越发达，而我国的服务业未能充分发展，其实是因为我国先进制造业的发展有待强化。

第三是我国社会保障体系仍然在完善之中，特别是住房、教育、社保等问题，使得新市民有钱不敢花，要为住房、生病、孩子教育等储蓄。

第四是农村转移人口市民化的滞后，严重制约了农村家庭的整体向城市迁移，新市民受到住房、户籍等问题的限制。

因此，本轮城中村改造投资就是要进一步积累人力资本，有效解决新市民的住房和教育问题，促进农村转移人口市民化的进程，以此持续扩张内需，拉动经济增长，并推动结构升级。

《21世纪》：从措施来看，如何更有效地解决上述问题？

叶裕民：一是通过城中村改造与保障性租赁住房相结合，为新市民提供充分的住房以及相应的基础教育服务，将新市民及其家庭留在城市生活和消费。

二是实施全民社会保障规划，解除新市民群体养老、医疗、失业等后顾之忧，使他们有钱敢花。

三是通过智力资本投资和积累，发展现代制造业，提升产业效率，广泛提高产业工人工资水平，使新市民能挣更多的钱。

四是以先进制造业的充分发展支撑服务业就业规模扩大，从而促进更多劳动力从农业中解放出来，进入城市从事更高效率的非农产业发展，直至实现共同富裕。

可见，内需拉动并不是简单地让居民花钱，而是让更多居民能够挣到更多钱。它是以改善民生为起点，以新型城镇化的高质量发展促进新型工业化高质量发展的过程，也是中国式现代化持续推进的过程。

解决城中村改造缓慢的难点

《21世纪》：最新一轮城中村改造，你认为和过去的城中村改造有何不同？主要障碍是什么？

叶裕民：本轮城中村改造有两大政策创新：一是“做地模式”，二是城中村改造与保障性租赁住房相结合。

本轮城中村改造进程的障碍主要有两个：一是“做地模式”可能引发的债务风险，二是部分城市村民改造意愿下降。“做地模式”的优点是相对公平。本轮开发模式由开发商主导转为政府主导，国有企业执行，统一补偿金额。

但是该模式也有待完善部分。在房地产下行周期环境里，由于后续开发企业前期未介入土地征收，会增加土地出让风险和政府债务风险，并延长后续开发时间、增加开发成本，这是城中村改造推进较慢的原因。因此城市在做地模式中需要探索协商式规划机制、市场充分参与的国企和民企公平竞争机制、政府与社会合作治理的“复合型做地模式”，保持“做地模式”的优点并提升可操作性。

《21世纪》：目前城中村改造过程中面临的债务风险，如何避免？

叶裕民：避免债务风险的关键是社会投资与空间品质提升能够形成良性循环，也就是通过本轮城中村改造过程，能够积累人力资本和社会资本，为下一轮高质量发展打下良好的基础。一旦形成良性循环，将会扩大税基、增加税收，从而形成城中村改造——人力资本积累——经济高质量发展——税收增加——进一步城中村改造的良性循环，政府债务偿还能力将持续提升，债务风险逐步下降。所以只要扩大良性循环的投资，便可以降低债务风险。

《21世纪》：如何提升村民拆迁意愿？

叶裕民：城中村改造总体上与村民利益高度一致，总体上村民是愿意改造的。当前一些城市村民拆迁意愿不高，是两个原因所致：一是之前的拆迁改造回迁房大部分是大面积住房，出租率低，村民收入下降。对此需要调整回迁房设计模式，将其设计为与新市民购买能力相匹配的可支付健康住房，提高出租率和出租收益。目前，一些城市的实践显示，“民租房”的实施可以提高村民改造意愿。二是部分城市为了纠正之前补偿太高的做法，村民接受需要时间，所以改造意愿下降。对此需要坚持依法补偿，并建立城中村改造市场，以竞争消除超额利润，建立公平公正的城中村改造秩序，建立政府、市场、社会多元利益平衡机制。

此外，可以鼓励城中村自主改造。超大城市城中村的村民和村集体都积累了一定的资本，他们也期待推动城中村改造，以获得更好的人居环境和更高租金。如果愿意遵循《指导意见》的原则，在改造中配比一定规模的“民租房”或者“整租房”，可以鼓励其自主改造，并出台激励政策。在符合规划的前提下，自主改造不仅节约国家资金，降低政府债务风险，还可以激发市场和社会参与城中村改造的积极性和主动性，实现城市共治共享，促进城市治理能力现代化。