2024年8月20日，由中国城市百人论坛、中国社会科学院城市与竞争力研究中心、《财贸经济》编辑部主办的中国城市百人论坛2024青年论坛在北京举行。本次论坛以“城市未来与中国发展”为主题，邀请了12名城市研究领域的杰出青年学者，围绕主题进行学术论文或相关研究成果宣讲，并邀请6位顶级期刊编辑进行精彩点评和研讨交流。

会上，中山大学国际金融学院副院长、教授张莉作了题为“土地、城市更新与经济发展”的演讲，以下是她的发言整理：

一、背景：城市空间从土地增量扩张向存量优化转变

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革?推进中国式现代化的决定》提出，要建立可持续的城市更新模式。

我国常住人口城镇化率从2012年的53.1%提高至2023年的66.2%，城镇常住人口达到9.33亿，城市数量增加至694个。这一过程中，在土地财政和地方政府引资竞争下，土地城市化快于人口城市化，表现为土地利用效率偏低，结构还存在很大优化空间。现阶段，尤其是一些发展较早的超大特大城市，中心城区存在大量更新改造需求。

以广州为例，2023年有城中村272个，其中中心城区有138个，城中村在各区分布零散、与周边建筑犬牙交错。村镇工业集聚区的破碎化程度更高，不能充分发挥集聚的作用，亟待连片更新、整体盘活。

张莉

二、何谓可持续的城市更新

有很多学者做过相关的讨论：主要聚焦在微观层面，包括城中村改造、工业园区升级改造、老旧小区改造等项目的财务收支平衡，面临的主要问题是在不同区域、不同更新方案的项目成本、利益和投资周期等差异大。如在中心城区还是在郊区，整体改造还是微改造，在项目成本收益、投资周期方面都存在非常大的差异，导致土地增值空间小的项目推进难度较大。

中观层面上主要聚焦区域政府的财政可持续性。特别是对基层政府，如在人口流入的大城市的非中心区域，改造后新建了很多住宅，人口密度增大，按照相关规定需配置中小学教育等公共基本设施和服务。但另一方面，当前地方财政的刚性支出压力较大，导致地方政府对更新的公共服务准备不足。

宏观层面上，应站在更大的区域协调发展、城市可持续发展角度来看待城市更新。城市更新应以人为本，满足人民对美好生活的向往；盘活存量用地，为城市高质量发展提供空间。

在改造中还要统筹引领成片连片改造，并在收益上进行更大范围的统筹。在国家层面，区域协调发展要求转移支付、用地指标等和人口流动相一致，通过土地发展权交易等方式，促进土地市场的整合和增值收益的共享。

三、稳妥推进城市更新，为城市高质量发展提供空间

首先，应注意推进的节奏，多方参与，平衡各方利益。这里的多方不仅是相关的改造企业、原有居民，特别要注意减少对外来劳动力的影响。在改造过程中，短期可能会导致外来劳动力向外迁移，工作和居住地点距离增加。在当前经济形势下，减少对以往产业和居民的负面影响非常重要，应给予过渡的时间和空间。在后续改造中提供更多廉租房、保障房等。

其次，优先推进中心城区、重点发展区域、各方改造意愿比较强烈的项目。比较成熟的优先改造，困难比较大的可以从综合整治、微改造等入手，改善环境并提供相应的公共服务，包括清洁卫生、水电气等。

最后，实现产业协同发展。过去两年，我们重点对广州城中村改造进行了研究，将城中村和周边住房、人口以及企业分布在空间上做了匹配。从数据上看出，城中村为周边产业发展提供了低成本的产业集聚空间。很多城中村也是大型专业市场，表现为产村融合，城中村提供了大量就业机会，有利于社会稳定。因此改造过程中要降低对原有产业造成的负面冲击。

总结一下：要稳妥推进超大特大城市中心城区的可持续城市更新，应以人为本，减少改造过程带来的冲击，在人口常住地配置更多公共服务；优先推进中心城区、重点发展区域、各方意愿比较强烈的项目；有效实现产业协同，带来长期的城市高质量发展。