郭小东、马东辉：统筹城市发展与安全，推进韧性城市建设

导读

7月14日-15日，中央城市工作会议在北京举行。会议强调了建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的目标，并部署了城市工作7个方面的重点任务。中国城市规划学会为深入学习贯彻本次会议精神，特别邀请专家学者撰写一系列笔谈文章，共同探讨中国特色城市现代化新路子。

作者

郭小东，中国城市规划学会城市安全与防灾规划专业委员会秘书长，北京工业大学教授

马东辉，中国城市规划学会理事、城市安全与防灾规划专业委员会主任委员，北京工业大学教授

2025年7月中旬召开的中央城市工作会议，部署了城市工作七个方面的重点任务，其中之一是“着力建设安全可靠的韧性城市”。随着我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，在全球气候变化加剧和城市风险复杂化叠加的背景下，如何统筹城市发展和安全，如何建设好“韧性城市”，是每一个城市工作者应该深入思考的问题。

过去的十年，我国每年因灾造成的直接经济损失平均超过5000亿元。城市在城镇化进程中累积了多层次、多类型的灾害风险，呈现出空间集聚性、连锁衍生性、复合叠加性的新特征，传统的灾害防御模式已难以应对日益复杂的城市安全挑战。

韧性城市建设为解决城市安全问题提供了一种新的路径。其核心目标是让城市在面对不确定的未来时，不仅能够“扛得住”，还能“恢复快”，甚至“变得更强”，最终保障市民生命安全、降低城市经济损失，维持城市功能运转，实现城市长期可持续发展。

建设韧性城市是一个复杂的、长期的、需要全社会参与的系统工程。从2020年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中首次将 “韧性城市”纳入国家战略，到2024年《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》中全面提出了韧性城市建设的重点任务，再到各城市在国土空间总体规划中都提出了韧性城市建设的相关内容，特别是北上广深等超大城市已经落实到了试点操作的层面，韧性城市建设的理念已经全面融入到城市发展的DNA中。

本次中央城市工作会议提出了做好城市工作的“五个转变”，为韧性城市的建设指明了工作思路和总体要求。

1.发展理念转变：更加注重以人为本的韧性城市建设

一方面，韧性城市建设要将保护人民群众生命安全作为首要目标，优先提升学校、医院、养老机构等人员密集场所的抗灾能力，建立“15分钟社区防灾生活圈”，精准对接灾后的社区居民应急需求；另一方面，韧性城市的建设需要改变过去防灾减灾工作由政府包办、自上而下的工作思路，充分借鉴日本“自助、互助、公助”相结合的防灾理念，鼓励社区居民参与风险识别、预案制定、应急演练和灾后重建；此外，还要关注特殊群体在灾害中的特殊需求。如纽约市在韧性城市建设中，针对老年人、儿童、青少年、低收入群体、语言障碍人士、残障人士等高脆弱性群体均制定了差异化的防灾和应急保障方案。

2.发展方式转变：更加注重集约高效的韧性城市建设

集约高效体现了韧性城市的建设要统筹安全与发展，在提升韧性能力的同时提升城市公共空间的品质。传统的防灾减灾主要以承灾体为研究对象，侧重风险的减缓策略，韧性城市以“人-物-环境”构成的城市系统为研究对象，注重城市用地的高效复合利用，体现安全与发展并重。如纽约曼哈顿中心城韧性海岸计划，将防洪设施融入社区结构，把气候韧性基础设施与城市融合，使其免受潮汐和沿海风暴影响的同时，提升公共滨水区活力。当前我国正在积极稳步推进“平急两用”公共基础设施的建设和综合利用，既能够促进城市转变发展方式、提升城市品质和功能，又能增强城市应对重大公共突发事件的能力和水平。本次中央城市工作会议提出要以推进城市更新为重要抓手，这也是提升城市韧性的关键契机。城市更新既能弥补城市韧性短板，提升物理空间的抗灾能力，又能激活城市发展潜能和动力，形成城市发展与生活的强大韧性。

3.发展动力转变：更加注重特色发展的韧性城市

特色发展体现了韧性城市的建设要有多元化、差异化的理念。过去30年来，我们的城市发展总体上是一个“粗放式、爆发式”的增长过程，工业化、信息化、城镇化、农业现代化呈现“并联式”叠加发展，也带来了防灾减灾投入不足，防灾能力建设滞后的情况。每一个城市的空间肌理、资源禀赋、经济结构、发展水平、城市治理能力等均存在显著的差异，面临的灾害风险也不尽相同，因此在建设韧性城市时不能一刀切，要因地制宜、量体裁衣，灵活的选取多元化、差异化的策略。对于经济欠发达或仍处于扩张期的中小城镇，应加强底线思维和刚性管控，特别是要强化城市安全线的划定，合理设置好城市的限制建设区、安全保护区和协调管控区；对于经济较发达、城市功能齐全、基础设施系统复杂的大城市和特大城市，考虑到灾害的规模效应和连锁效应，应侧重于韧性基础设施的建设，抓住城市更新和城市“双修”的契机，精耕细作，强化城市功能的冗余性、多样性和智慧性。

4.工作重心转变：更加注重治理投入的韧性城市建设

注重治理投入体现了韧性城市建设要注重软硬兼施、多元共治。韧性城市建设的内容涵盖非常广泛，不仅包括工程层面的硬件建设，还包含法律保障、社区治理、民众参与、巨灾保险、韧性文化培育等软件方面的建设。硬件设施和软件设施如何有机结合，形成互补，关键在于治理水平的提升。一方面，要推进韧性城市建设的体制机制创新，完善相应的政策制度，使制度体系优势高效地转化为治理效能；另一方面，要强化顶层设计，形成“规划—实施—评估—优化”的动态闭环。例如，日本的韧性城市建设就形成了一套PDCA流程，即从规划(Plan)—执行(Do)— 检验(Check)— 纠正 (Action)，循环往复；第三，韧性城市治理需突破政府单向管理的局限，构建社会协同、多元共治的生态，特别是要加强精细化的社区网格化治理。此外，还要以新技术为韧性城市治理赋能，充分运用大数据、人工智能、物联网、智能感知、数字孪生等技术手段，精准模拟和研判各类风险，完善监测预警体系和应急管理平台，以科技创新为韧性城市建设提供坚实支撑。

5.工作方法转变：更加注重统筹协调的韧性城市建设

注重统筹协调体现了韧性城市建设要有系统化、全局化的思维。城市是一个复杂的巨系统，或者说是系统的系统。各类灾害在本质上是“人—物—环境”构成的复杂系统发生瞬变的自然过程。过去我们的防灾能力建设，重点针对的是物质层面的建设，主要通过提升城市承灾体的抗灾能力来抵御冲击。而韧性城市建设，不仅涵盖了物的布局优化与能力提升，还融合了人对物的高效利用、人对环境的快速适应、环境对物和人的低影响和低冲击，更侧重于人-物-环境的协调应对。系统化的思维不仅体现在多灾种的综合应对，灾害全周期、全链条的协调管理，跨系统、跨部门、跨区域的协同响应，硬件工程与软件措施的有机互补，更重要的还体现在如何统筹安全与发展，从城市可持续发展的角度去综合考量韧性城市的建设。

结  语

纵观全球，日本、美国、欧洲等发达国家和地区通过立法保障、技术创新和全民参与，构建了各具特色的城市韧性提升模式。本次中央城市工作会议将韧性作为城市核心竞争力来打造, 这一判断为新时代城市安全发展提供了基本遵循。下一步，我们需要持续创新探索，在城镇化进程两个转向的关键转折点，为全球韧性城市建设贡献中国智慧和中国方案。