红旗文稿 | 郑德高：如何理解城市内涵式发展

习近平总书记在今年7月召开的中央城市工作会议上发表重要讲话，总结新时代以来我国城市发展成就，分析城市工作面临的形势，明确做好城市工作的总体要求、重要原则、重点任务。会议明确指出，当前和今后一个时期城市工作要“以坚持城市内涵式发展为主线”，“深刻把握城市内涵式发展的战略取向”。深入学习习近平总书记关于城市工作的重要讲话精神，贯彻落实会议总体要求，走出一条中国特色城市现代化新路子，关键在于深刻把握新的历史方位、主动适应形势变化，坚持城市内涵式发展。

一

2019年11月，习近平总书记在上海考察时强调，“走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子”。2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上提出，“推动城镇空间内涵式集约化绿色发展”。今年7月召开的中央城市工作会议强调，防止“摊大饼”式扩张，坚持集约发展，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。将“内涵式”置于城市发展“主线”之中，涵义比以往更加全面、更加丰富，既一脉相承又与时俱进。坚持城市内涵式发展，标志着我国城市发展方式的重大转变，是通过创新驱动、深化改革、精细管理和优化资源配置，充分挖掘城市的内在潜力，实现城市更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。这是城市高质量发展的必由之路，也是新时代新征程上建设现代化人民城市的创新之路。

城市内涵式发展的核心要求是更加注重质量、效率和可持续性，实现从“量”向“质”、从“短期”向“长期”的转变。城市内涵式发展要求更加注重质量和效率，摒弃单纯追求人口规模和经济规模“量”的增长，转而聚焦于“质”的提升，推进城市功能完善和效率提升。更加注重通过城市更新来实现空间结构优化，以集约高效的方式实现经济、社会、环境协调发展。更加注重城市发展的可持续性，城市规划建设治理要有“全生命周期”的理念，坚持“长期主义”，从注重建设的投入转向注重治理的投入。因而，必须牢牢将人民放在城市发展的核心位置，把老百姓满意不满意、生活方便不方便作为城市工作做得好不好的重要评判标准。聚焦人民对美好生活的期待，坚持城市的可持续发展与人的全面发展相统一，依靠创新驱动、改革赋能、精细管理、文化滋养、绿色转型，推进存量优化、集约紧凑、有机更新、功能提升，实现高质量发展、高品质生活、高效能治理、高水平安全。

城市内涵式发展的目标定位是“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”。“创新”强调城市发展动能的转换。当前，我国城市发展正处于从依赖土地、劳动力、资金的传统要素驱动转向以科技创新、制度创新为核心驱动力的关键时期。以创新激活城市发展的内生动力，可以避免低水平重复建设，实现经济可持续增长。“宜居”强调城市的生活家园属性。以满足人民对美好生活的向往为目标，聚焦人的需求和生活质量，着力破解“大城市病”，实现城市发展成果共享。“美丽”强调生态优先与绿色转型。摒弃“先污染后治理”模式，通过绿色技术与管理创新，提升环境承载力，实现人与自然和谐共生。“韧性”强调安全底线的系统强化。当前，我国城市面临的安全挑战已从传统风险为主转向传统风险与新型风险叠加，必须以系统思维应对诸多不确定性，保障城市在危机中的存续与快速恢复能力。“文明”强调城市的文化软实力。超越以往的“硬件投入”，注重文化传承与市民素质提升，以文化认同和社会凝聚力增强发展可持续性，实现物质文明与精神文明协调发展。“智慧”强调数字技术赋能治理现代化。通过技术应用降低运行成本，解决传统手段无法突破的效率与公平瓶颈问题。这六个方面共同构建了一个有机生命体和综合发展的城市模型——创新是动能、宜居是目的、美丽是形态、韧性是底线、文明是内核、智慧是手段。正是通过这些方面的深度协同，推动城市从“量的增长”转向“质的提升”，最终实现“现代化人民城市”的发展目标。

二

这次中央城市工作会议明确提出了新时代城市发展面临“两个转向”的形势判断，以及未来城市工作遵循“五个转变”的重要原则，深刻揭示了城市必须向内涵式发展转型的背景和要求。

从“两个转向”的形势判断来看，我国城镇化和城市发展已进入重要的转折关口，城市发展和城市工作的转型已经势在必行且迫在眉睫。一是我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期。2011—2020年我国城镇化率年均增长1.39个百分点，2021—2024年降为年均增长0.78个百分点，增速明显放缓。预计未来10年，城镇化率年均增速会进一步降至0.6个百分点左右。这意味着接下来的全国城镇人口增幅有限，城镇化稳定发展期从乡村到城市的人口转移会减缓，而城市向城市之间的流动不会减少，因而一些城市人口还会增加，而另一些城市的人口将会收缩，城市间的分化将更加明显。二是城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。这意味着以前适应增量扩张时期的大规模房地产开发和土地财政发展模式将难以为继，城市已经不是在一张“白纸”上搞建设，而是在“现状图”上更新存量空间。城市工作要从更多重视前期建设转向更多重视后期运营，从“七分建三分管”转向“三分建七分管”，着力提高城市管理和服务水平，优化基层治理资源配置，精准解决群众急难愁盼问题。

从“五个转变”的重要原则来看，既是适应形势变化的必然要求，也是实现现代化人民城市目标的方法指引。一是转变城市发展理念，更加注重以人为本。城，所以盛民也；民，乃城之本也。城市发展的目的是为了人的全面发展，城市发展离不开人民群众的主体作用。只有改变以往“见物不见人”、过度追求经济增长的发展理念，切实践行人民城市理念，才能真正将城市建设成为承载人民群众美好生活的幸福家园。二是转变城市发展方式，更加注重集约高效。过去粗放外延的发展方式，不仅造成巨大的浪费，也无法适应城市更新的时代要求。只有转向集约高效的内涵式发展方式，注重存量资源的盘活利用，切实推动城市结构优化和品质提升，才能真正实现城市的高质量发展。三是转变城市发展动力，更加注重特色发展。以往城市发展的动力单一，大拆大建的房地产发展模式加上新城新区开发的招商引资模式，造成产业同质化竞争和城市风貌“千城一面”。只有依托自身优势，因地制宜地差异化特色化发展，才能切实增强发展动力，真正实现城市的可持续发展。四是转变城市工作重心，更加注重治理投入。进入城市更新时期，城市工作的重心必然从“建设为主”转向“治理为重”。只有更加注重治理能力建设，创新城市治理的理念、模式、手段，才能切实提高治理的精细化、法治化、智慧化水平，真正实现城市治理的现代化。五是转变城市工作方法，更加注重统筹协调。城市是一个复杂的系统，也是一个有机的生命体。只有加强城市经济、文化、社会、生态、安全等各个领域工作的统筹协调，贯通融合城市规划、建设、治理、运营、维护各个环节，才能切实增强城市政策的协同性，真正形成发展合力。

三

这次中央城市工作会议提出了“一个优化、六个建设”的重点任务，系统部署了如何通过内涵式发展实现建设现代化人民城市的目标。

优化现代化城市体系，构建更加集约高效的城镇空间布局。发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，避免一市独大导致出现的“大城市病”。重点是强化跨行政区协同，城市群间要推进产业分工、各有侧重，城市群内要加强产业链、供应链、创新链协作，有条件的都市圈要推进同城化建设。分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，对经济规模大、人口增长快的县级市和特大镇，要适时调整经济管理权限；对人口持续流出城市和资源型城市，要推进产业转型和特色发展；对“老少边困”地区的城镇，要加强政策扶持，保障“留得住、能致富”。

建设富有活力的创新城市，逐步发展新质生产力，实现经济增长与资源环境消耗脱钩。推进生产要素的范围扩展，以知识、技术、管理、数据等生产要素逐步替代资源、资本紧约束要素，核心是强化“人”这一最活跃、最具决定意义的要素，实现经济增长逻辑从“产—城—人”向“人—城—产”转变，优先保障高品质生活生产服务空间。推进生产要素的质量提升，通过建立劳动者的继续教育、终身教育制度，补齐新技术革命时代劳动者所需要的新知识、新技能。推进生产要素的优化组合，根据原始创新、集成创新、规模化创新所需要的劳动者、劳动资料、劳动对象的差异，提供差异化的空间载体，精心培育各具特色的创新生态。因地制宜发展新质生产力，统筹好发展战略性新兴产业、未来产业和升级传统产业、做精地方特色产业的关系，避免一哄而上、同质竞争。

建设舒适便利的宜居城市，实现住房和公共服务供给与人民美好生活需求的精准适配。推进建立“人、房、地、钱”要素联动机制，实现以人定房、以房定地、以房定钱，避免住房总量和结构供给错配。把握人口结构变化的新趋势，精准刻画不同人群的差异化需求，及时优化调整各类公共服务的供给能力和水平。例如，适应“少子化”趋势，做精做优托幼和小学教育设施；适应“老龄化”趋势，补齐社区康养、家政服务设施；满足“新市民、新青年”需求，营造居住、工作空间以外的“第三空间”，推进人与人、人与城市交流互动，提升获得感、幸福感和归属感。牢牢兜住民生底线，因地制宜发展保障性住房，推进城乡和区域基本公共服务均等化，稳步推进城中村和危旧房改造。

建设绿色低碳的美丽城市，推动减污降碳扩绿协同增效。有效应对气候变化，积极稳妥推进碳达峰碳中和，落实城乡建设碳达峰行动，建设绿色城市、低碳城区、零碳街区园区，推广超低能耗和近零碳建筑，强化城乡建设绿色低碳转型与城市更新行动的协同推进。巩固生态环境治理成效，采取更加有效措施解决城市空气治理、饮用水源地保护、新污染物治理等方面的问题。提升城市生物多样性，统筹山水林田湖草沙系统治理，构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态格局，打造人与自然和谐共生的美丽家园。

建设安全可靠的韧性城市，从防御型规划扩展至适应性治理。推进城市基础设施生命线安全工程建设，加快老旧管线的改造升级，提升设施管线的本质安全和智能化监管水平。统筹城市防洪体系和内涝治理，在保障城市水安全空间不受侵占的前提下，实现从“被动防灾”走向“韧性适应”，实现“给水更多的空间”、“与水共存”。加强社会治安整体防控，通过提高城市管理的“软件韧性”，梳理城市安全谱系、建立城市应急预案、强化应急救援系统，实现对各类灾害的实时响应、有效应对和快速恢复。

建设崇德向善的文明城市，从物质空间的保护扩展至人文精神的培育。完善历史文化保护传承体系，将保护传承对象扩展至非物质文化遗产和原住民的传统生活方式。完善城市风貌管理制度，保护城市独特的历史文脉、人文地理、自然景观，继续探索更加体现中华美学和时代风尚的城市建筑形式。加强城市文化软实力建设，提高市民文明素质，实现以德润心、以文化人。

建设便捷高效的智慧城市，实现智慧赋能，推进治理能力现代化。构建“一网统管”的城市运行平台，整合政务数据资源，构建纵向贯通、横向协同的数字化治理体系，实现城市治理“一屏观全域、一网管全城”。用好市民服务热线等机制，依托数智技术实现精准服务与主动治理，强化人民需求导向的精准响应，实现从“接诉即办”到“未诉先办”的跨越，推动城市治理从“经验决策”向“数据驱动”跃升。推动治理重心和配套资源向基层下沉，强化社区党组织领导下的居委会、业委会、服务型企业协调运营模式，推进基层社区智慧高效治理。

（作者：郑德高 中国城市规划学会常务理事、总体规划专委会主任委员，中国城市规划设计研究院副院长）