董煜：深入认识五年规划重大作用 积极关注和参与“十五五”规划

导 读

党的二十届四中全会即将召开，中国新一轮五年规划正受到国际国内广泛关注。日前，高等教育出版社推出新学期的全国大学生思政课教材《形势与政策》，内录清华大学中国发展规划研究院常务副院长董煜撰写的《深入认识五年规划重大作用 积极关注和参与“十五五”规划》一文。特此转载。

董  煜  清华大学中国发展规划研究院常务副院长、研究员。曾在国家发展和改革委员会、中央财经委员会办公室工作。参与过多个五年规划编制，目前担任多个部委“十五五”专家委员会成员

深入认识五年规划重大作用

积极关注和参与“十五五”规划

习近平总书记指出，科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。当前正处在“十五五”规划研究编制阶段，深入认识五年规划的重要作用及其机理，明确“十五五”规划在中国式现代化进程中的定位和要求，增强广大青年对“十五五”规划的参与感，对于凝聚人心绘制和实施新的发展蓝图，具有十分重大的意义。

1 一部发展史，也是一部规划史

新中国成立以来，我国已经编制实施了十四个五年规划（计划）。习近平总书记指出，这些五年规划（计划）“有力推动了经济社会发展、综合国力提升、人民生活改善，创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹”。经过“一五”至“五五”计划的实施，我国建立起独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，农业生产条件显著改变，教育、科学、文化、卫生、体育事业有很大发展。改革开放后，经过“六五”和“七五”计划的实施，我国基本解决了温饱问题；经过“八五”和“九五”规划的努力，人均国内生产总值（GDP）比1980年翻两番的任务超额完成，进入世界银行划分的下中等收入国家行列；从“十五”到“十一五”时期，我们实现了从下中等收入国家到上中等收入国家的跨越，GDP跃居世界第二位；“十二五”和“十三五”规划的实施，巩固和扩大了应对国际金融危机冲击成果，为全面建成小康社会打下了坚实的基础；“十四五”规划开启了全面建设社会主义现代化国家新征程。这些成就的取得，离不开一个又一个五年的研究、部署和落实，离不开一个又一个五年的坚持、探索和创新。五年规划记载着共和国一路走来的艰辛与奋斗，每开启一本新的规划，就是翻开发展的新一页，每回看其中的某个段落，都会跳出当年发展的脉络与线索。科学编制和实施五年规划，已经成为中国特色社会主义发展模式和道路的重要体现。

规划的演进，折射着时代的变迁。五年规划（计划）集中承载着党的施政理念和纲领，每一次变化和演进，都反映了不同时期的发展主题。从名称看，前五个五年计划是关于“国民经济”发展的计划，“六五”计划开始增加了“社会发展”一词，内容也从经济领域逐步扩大并覆盖到社会、环保等领域；从第十一个五年规划开始，“计划”更名为“规划”，一字之变标志着我国社会主义市场经济体制已经初步建立，意味着规划更加突出宏观性、战略性、政策性。从目标看，从第一个五年计划到第十四个五年规划，一以贯之的主题是把我国建设成为社会主义现代化国家，不同规划（计划）的目标之间也是有机衔接的。比如，“六五”与“七五”计划的主要目标是实现“三步走”战略的第一步；“八五”计划明确了“三步走”战略中实现第二步战略目标的基本任务；“九五”计划明确了今后十五年的奋斗目标和指导方针；“十五”规划提出“从新世纪开始，我国将进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段”；经过从“十一五”到“十三五”三个五年规划的接力，我国经济实力、科技实力、综合国力和人民生活水平跃上新的大台阶，全面建成小康社会取得伟大历史性成就，中华民族伟大复兴向前迈出了新的一大步。“十四五”规划擘画了全面建设社会主义现代化国家新征程的宏伟蓝图。从内容、编制程序等方面看，五年规划的变化反映了国家治理体系和治理能力的与时俱进。在每一次五年规划中推敲出新词、新句、新内容，都是在弹奏面向未来的新乐章。

新时代的五年规划，承载着指导新发展的重要使命。从“十三五”规划开始，习近平总书记亲自担任规划建议起草组组长。2015年2月，习近平总书记主持召开党的十八届五中全会文件起草组第一次全体会议，要求建议起草工作要坚持解放思想、开拓创新，搞出一个“耳目一新、实用管用”的规划建议。在近9个月的起草过程中，习近平总书记对文件起草组上报的每一稿都认真审阅，多次作出重要指示。其中最为重要的，就是突出理念先行、理念引领，强调“发展理念是战略性、纲领性、引领性的东西，发展理念搞对了，目标任务就好定了，政策举措也就跟着好定了”。“十三五”规划建议正是按照这一要求，在谋篇布局上作出重大创新，用创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念作为基本框架进行撰写，成为党的文献史上一篇经典之作。“十四五”规划编制时面临更加复杂的情况，在领导全国人民抗击新冠肺炎疫情的紧要时刻，党中央没有忘记面向中长期的谋划。2020年4月，习近平总书记主持召开文件起草组第一次全体会，对起草工作进行指引。“十四五”规划作为站在历史交汇点上的“开篇”规划，对2035年发展作出远景展望，将深刻认识新发展阶段、全面贯彻新发展理念、着力构建新发展格局这三个“新”的要求嵌入规划，体现了强烈的历史纵深感。“十四五”规划实施以来，尽管遇到新的问题和挑战，但在各方不懈努力下，主要目标任务有望顺利完成，将推动中国发展迈上新的台阶。

2 深入认识五年规划的作用机理

有西方国家领导人访华时曾说：“我对中国最好奇的就是你们的五年规划”。这个“好奇”，反映的是世界对中国发展模式的思考：为什么中国可以持续编制实施这么多个五年规划？为什么五年规划能发挥这么大的作用？要回答这样的问题，就需要对五年规划的作用机理进行深入分析，找到中国经济增长的重要“秘诀”所在。

通过中长期工作的阶段性安排，实现了发展步骤的循序渐进。五年规划本质上是一种时序性安排，这就需要把握好发展的“节奏感”，在每一个关键的时间点上作出总体部署。五年的周期介于短期和长期之间，从宏观经济治理的需要看，短期的调控政策可以熨平经济波动，但中长期的发展愿景可以提供更加稳定的预期；从政策和工程实施的规律看，无论是研究制定政策还是建设运营工程，绝大部分都有一定的时间要求，且需要保持一定的连续性；从规划调整的需要看，目标、任务、政策、工程在经过一段时间后，都需要根据新的形势进行更新，既不能间隔太长，又不能朝令夕改，五年是一个比较合适的节点。同时还要看到，中国治理的特点之一是注重长远目标的牵引，顶层战略往往有“几步走”的设计，以五年规划为单位可以较好地安排跨周期甚至是跨世纪的蓝图。在党代会提出重大目标后，经过认真研究和准备，由之后的五年规划明确具体的路线图，在时间衔接上也比较契合，这已经在近几个五年规划中得到了很好的体现。

通过规划理念的更新，实现了发展路径的不断优化。五年规划源自于学习前苏联的五年计划，但早已在理念和实践上摆脱传统计划经济的痕迹，成为与中国特色社会主义市场经济紧密结合的“中国名片”。理念的更新是最大的创新，五年规划的编制过程既是创新应用政治经济学和中国特色治理理论的过程，也是不断消化吸收全球经济社会理论创新成果的过程。每一次规划理念的更新，都会体现到规划的指标、结构、内容中，从而对发展的路径进行指引，这是一种主动的选择。“一五”至“五五”计划把发展重工业放到突出位置，为产业体系的搭建奠定了坚实基础；“六五”至“十五”计划着力解决温饱问题，使发展的目的和发展的手段有了更好结合；“十一五”和“十二五”规划以科学发展观为指导，开始注重解决发展不平衡、不协调的问题。“十三五”规划提出的新发展理念之所以重要，是因为其建立在对新的阶段性特征全面分析的基础之上，是与当前的发展需要和发展趋势紧密融合的，是能够真实指导未来一个时期发展的方针。这种理念与路径的相互作用，已经被中国经验充分证明了价值，对于广大发展中国家来说，同样具有不可估量的借鉴意义。

通过指标体系的构建，实现了目标导向的鲜明指引。规划指标是规划愿景的浓缩，通过将宏观目标转化为可测量、可分解、可考核、可问责的量化指标，实现对规划的具象化引导。当前各类规划中的指标体系，主要源自于“十一五”规划确立的范式。“十一五”规划创造性地将指标分为预期性和约束性两类，其中预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠经营主体的自主行为实现；约束性指标是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。以标志性的约束性指标“主要污染物排放总量减少”指标为例，在提出的过程中根据当时的污染源情况，明确包括二氧化硫和化学需氧量两个子项，同时围绕减少10%的目标值进行了反复的测算与讨论，其过程本身就是一个统一思想认识的过程。规划通过后，该项指标分解落实到各省、自治区、直辖市，以严格的机制进行跟踪考核，有力扭转了污染加剧的状况。“十四五”规划的具体指标创新力度较大，每万人口高价值发明专利拥有量、数字经济核心产业增加值占GDP比重等均是首次采用，各方比较关注，在实际执行中通过完善统计方式，实现了对创新和产业发展趋势的适应和引导。

通过发展任务的摆布，实现了对各领域的战略指导。看文章首先看结构，对下一个五年发展任务的结构性安排，是五年规划的基本逻辑线所在。近几个五年规划纲要编制中，对任务结构的顺序和条目都进行了认真研究，每一次都有若干重大创新。如“十二五”规划增加了民生和社会治理板块，“十三五”规划把创新作为第一任务，单列了网络经济、基础设施、城镇化、教育健康等板块，“十四五”规划增加了国内大市场、数字化、乡村振兴、国民素质、安全等板块。新的板块意味着新的标题和内容，有些是对过去任务的继承创新，有些则是根据形势变化突出全新的任务。最近两个五年规划纲要虽然采取的是条状结构，但在逻辑线索上暗含着创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念的块状顺序，体现了理念和任务的紧密结合。在每一块任务中，都有明确的总体要求，阐述该领域发展要坚持的基本方针、战略导向和总体目标，然后再通过二级、三级结构的任务进行细化部署，其中二级结构一般是该领域主要包括的若干行业或方面，三级结构是具体的任务举措。通过这种层层细化的结构，既让各方明晰把握相关领域的方向性要求，又有利于在后续落实中进行分工部署。

通过重大举措的谋划，实现了对资源配置的积极引导。规划任务部分的正文主要是举措的集合，列入规划的每一条举措都是未来五年该领域发展的重头戏。中央特别重视任务举措的清晰性，习近平总书记对起草工作要求“有些举措要一看就可以操作”。这些任务书在市场眼里，是引导资源配置的指南，对未来五年的投资、经营等决策具有重要的提示作用，特别是其中的创新性举措是市场关注的焦点。从规划编制背后的逻辑看，近几个五年规划的一条重要线索，就是非常注重全要素生产率的作用。在经济结构转型升级的任务要求中，蕴含着更多依靠科学技术进步实现生产效率提高的意图，一些规划任务的组合，实质是依靠生产要素的重新组合实现资源配置效率的提升。其中非常关键的一条，就是规划对于人力资本提升的重要作用。人力资本是一国发展的基础性要素，而其提升的过程又是一个慢变量，在规划的教育、科技、人才和区域、城镇化、公共服务等板块都会涉及相关工作。正是在连续多个五年规划中持之以恒重视人才培养和成长，通过综合施策打造了强大的技术、产业和管理等人才队伍，今天我们才能在大国竞争中拥有更多的底气。

通过重大工程的推进，实现了规划部署的有效落地。过去的五年计划，对各产业的建设规模、产量等会作出极为详细的指令性安排。在市场经济条件下如何既减少行政性的生产计划，又能为规划实施提供足够的抓手，在“十一五”规划中给出了答案。当时规划编制者借鉴了世界银行发展报告等国际报告的表达形式，在五年规划中首次采取了正文加专栏的表达形式，正文主要阐述发展方向和重点，专栏则列出政府履行职责领域的重大工程、项目和政策。这一形式很好地处理了原则性内容和具体抓手的关系，使规划的各项任务有了清晰的工程清单作为支撑。在实践工作中，经过汇总的专栏工程是推进规划的主要手段，有关部门对“十三五”规划的165项、“十四五”规划的102项重大工程均建立了专门机制，细分落实到具体建设项目上，动态跟踪督导各工程实施进展，中央预算内投资、地方政府专项债券等予以重点保障。对计划分解、资金下达较慢和投资完成较差的，督促地方提出切实可行的解决措施，加快项目开工建设。由于部分科技前沿的工程需要跨越较长周期，通过若干个五年逐步实现，在年轻人眼里，这些工程的实施仿佛是一场场“硬科幻”的展现。此外，五年规划还越来越重视空间布局的作用，通过空间布局图等方式，实现了重大格局和工程的精准落地，对于提升规划科学性起到了重要的促进作用。

通过建言献策的开展，实现了集思广益的良好效果。规划编制的过程，也是倾听各方声音的过程，顶层设计同问计于民相结合，已经成为五年规划工作最鲜明的特点之一。“十一五”规划纲要在全国范围开展建言献策活动后，收到了上万条意见建议。当时一麻袋一麻袋的书信送到起草组后，每一封都有专人阅读和摘录，一些好的点子和建议被吸收采纳到规划稿中。“十四五”规划编制过程中，习近平总书记亲自主持召开了7场专题座谈会，既有专门针对某一群体的开门问策，也有针对某一区域发展的问诊求方，还有针对基层群众的意见听取。根据中央部署，2020年8月，在多家央媒平台上同步推出了“建言‘十四五’”专栏，这是我国五年规划编制史上第一次通过互联网向全社会征求意见和建议。活动累计收到超过101.8万条建言，其中对民生保障、社会治理、经济发展、生态环境、党的建设、乡村振兴等方面的意见建议最为集中，为文件起草工作提供了有益参考。2025年5月20日至6月20日，“十五五”规划编制工作开展网络征求意见活动，累计收到网民建言超过311.3万条。同时，规划还在党内一定范围征求意见，并听取了党外人士的意见建议。五年规划征求意见范围的不断扩大、参与人数的持续增多、建言献策形式的日益多样化，也是我国全过程人民民主进程的生动体现。

通过规划体系的传导，实现了从上到下的步调一致。在近年来的治国理政经验交流中，一些发展中国家官员在了解中国五年规划的基本知识后，会反复询问，要靠什么样的机制才能保障规划任务在规划期内得到有效执行？对此，需要从我国规划体系的构成、运行等方面进行解释。经过多年探索，我国已经建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成的“三级四类”规划体系。五年规划的推进，不仅仅是一个文本的实施，更是通过立体的规划体系进行传导。从横向看，对各领域的总体部署可以通过该领域的专项规划进行细化，涉及空间的重大布局通过空间规划落地，跨区域的任务则通过区域规划进行协调部署。从纵向看，通过加强对地方五年规划编制的指导，提升地方规划质量和水平，可以实现各地对国家发展任务的有效贯彻落实。随着发展规划立法进程的加快推进，从编制阶段的衔接论证、审批发布和实施阶段的监督评估、动态调整，贯穿规划全周期、全链条的体制机制将不断得到完善，从而保障规划合力更好地转化为发展合力。

3 中国式现代化新征程对五年规划提出了新的要求

“十五五”规划和“十四五”规划相比，在规划背景上的最大变化，就是党的二十大作出了开启中国式现代化新征程的伟大部署。“十五五”时期在基本建成社会主义现代化强国的进程中，处于承上启下的关键阶段，需要为实现现代化宏伟目标积蓄力量、打好基础。各级规划都要把如何落实中国式现代化的新理念、践行中国式现代化的新要求作为规划研究的首要任务。要深入学习党的二十大精神，自觉更新规划理念，在规划中予以充分体现和落实。

人口规模巨大的现代化，要求把满足民生需求放到突出重要的位置。人口规模不同，现代化的艰巨性、复杂性就不同。超大规模的人口，既带来一系列难题和挑战，同时也能提供充足的人力资源和超大规模市场。因此，规划目标任务要坚持充分激发全体人民的积极性主动性创造性，在落实中要和新的形势紧密结合，变成实实在在的规划举措。当前，国际环境错综复杂，我们必须坚持把国家和民族发展放在自己力量的基点上，集中精力办好自己的事情。全方位扩大国内需求，做大做强国内市场，对冲外部风险挑战，是“十五五”时期需要牢牢把握的重要任务之一。我国已经是世界第一制造大国，是拥有巨大潜力的消费市场，将激发14亿多人的消费潜力，为经济爬坡过坎提供最坚实的支撑。这就需要在规划研究中，全面了解群众的多样化需求，不断丰富和创造消费场景，实现需求和供给在更高水平上的动态平衡。

全体人民共同富裕的现代化，要求把高质量发展成果惠及全体人民。中国式现代化坚持以人民为中心，始终致力于让现代化成果惠及全体人民，推动实现共同富裕。富裕的基础是收入，收入的基础是就业，就业的基础是产业。围绕现代化建设，要牢牢把握高质量发展这个首要任务，加快建设现代化产业体系，使高质量发展的过程成为就业提质扩容的过程。发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点。通过做强战略性新兴产业、布局建设未来产业、改造提升传统产业，可以在经济领域产生更多“加法”，使创新成果更多更快转化为现实生产力，从而有效拉动投资、带动就业。这就要求在五年规划中加强前瞻性谋划，画出新的“产业图谱”。同时，推动各地更好发挥比较优势和潜能，因地制宜发展新质生产力，有助于缩小区域内、区域间发展差距，使不同地区的人民都能找到合适的致富路径。

物质文明和精神文明相协调的现代化，要求在发展中更加注重“软”的一面。在不断夯实中国式现代化物质基础的同时也要看到，相比制造业、基础设施等“硬”的一面，软实力目前还是我国发展的“短板”。这就要求在规划中深入挖掘中华文化资源，充分发挥文化对经济发展的促进作用，激励广大文化工作者创造出更加优质丰富的产品。《黑神话悟空》和《哪吒2》等爆款作品只是一个新的起点，更需要思考的是如何厚植文化传承创新的土壤，为更多文化符号的转化和传播提供助力。在公共服务领域，智能化技术的加快普及利用使相关工作的内涵发生了很大变化，如何既提升国内居民家庭生活便利性舒适性，又面向全世界展示好“中国式生活”新潮和时尚的一面，也需要在五年规划中加以积极引导。

人与自然和谐共生的现代化，要求在发展中不断增添“绿”的成色。在我国生态文明建设取得历史性、转折性、全局性变化后，美丽中国的前景更加清晰可见，但也要看到，生态环境领域一些根源性、趋势性压力还有待缓解，经济社会发展绿色转型内生动力还不足，需要以久久为功的心态持续加以推进。2030年是我国面向国际承诺的碳达峰目标实现年，这是“十五五”的一个重要叠加目标，在规划中要对新型能源体系建设、清洁低碳转型、碳市场发展等作出部署，确保按时达峰。在降碳的同时，还要协同推进减污扩绿增长，通过精准治污降低新型污染物等的危害，通过保护修复生态筑牢自然生态屏障，努力为城乡居民创造更加美好的家园，推动绿色低碳生活方式成为人们的自发选择。

走和平发展道路的现代化，要求坚定不移推进高水平对外开放。外部环境越是变化，中国越要保持战略定力，坚持对外开放的基本国策，坚持成为世界和平发展的守护力量，这在当下具有十分重大的意义。要让各方认识到，五年规划不仅能为中国发展注入确定性，也是在为世界发展注入稳定性。规划中的很多内容，都是为全球投资者提供中国的“机会清单”，通过贸易、投资、合作等商业往来，既利用中国大工厂努力满足全球客户需求，也利用中国大市场积极为全球厂家提供订单和就业机会。近年来中央反复强调“制度型开放”，就是要在规则、规制、管理、标准等方面主动与国际接轨，打造市场化、法治化、国际化一流营商环境。在这个过程中，各地都要主动服务开放大局，积极加强对外经贸往来、人文交流和参与“一带一路”建设，不但要保持大门开放，各个窗口、各个地区也都要展示开放的心态和姿态。

4 关注和参与“十五五”规划

“十五五”规划和每一个青年的未来发展息息相关。要深入学习习近平总书记关于发展战略和规划的重要论述精神，积极跟踪学习“十五五”规划的进展，增强为国家长远发展做贡献的意识和本领。

增强对“十四五”发展成就的认同。“十四五”一路走来并不平坦，在前期受到疫情严重冲击、国际环境复杂多变、经济运行面临新情况新问题的情形下，“十四五”规划纲要确定的主要指标完成情况总体良好，成绩来之不易。这是党中央坚强领导的结果，是全国各族人民和广大经营主体共同努力奋斗的结果，是各地区各部门有力工作的结果。广大青年要通过回顾“十四五”的历程和成就，从中看到经验和启示，进一步增强对中央决策部署的认同，增强对中国经济韧性和前景的认同，增强对“十五五”发展前景的认同，实现与发展的“同频共振”。

主动学习发展规划相关理论知识。规划是中长期发展之纲，关于发展规划的知识是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分。学习发展规划的理论知识，就是学习宏观经济治理的脉络，学习各个领域顶层设计和战略谋划的思路，学习重大布局、重大工程、重大政策的基本逻辑，也是培养一种中长期的战略思维。广大青年要主动利用各种平台，积极学习发展规划相关知识，积极参与相关讨论。这无论对于了解掌握国家发展中的基础政策知识，还是增强个人认知世界、参与实践的本领，都有很大的促进作用。

按照新趋势新部署补强新知识。“十五五”规划将对国民经济和社会发展各个领域作出新的全面部署，会涉及大量各个领域、各个专业的新方向新任务，其中很多与新的技术路线、产业路径、治理方式等有关。在每一个学科学习中，都要关注和观察这些新的趋势变化，从中判断对于学科发展、技术进步等的引导意义，进而找准自身知识的短板和努力方向所在，有针对性地加强学习。还要看到，国家鼓励打通从创新到产业的通道，各地区也对创新创业有大量的鼓励措施，“十五五”规划将为青年发展创造一个全新的“机会清单”，今天在课堂上及时积累和补强新知识、新技能，将来就能在中国式现代化进程的广阔天地中大展拳脚、创造属于自己的辉煌。

积极参与宣传“十五五”规划。五年规划的编制和实施是汇聚各方智慧、齐心协力推动的过程，每一个青年都可以是“十五五”规划的参与者、宣传者。规划编制中，可以积极参与建言献策，不要觉得自己的想法就一定是幼稚的，只要是建议的声音就会被听到。规划出台后，既要学好规划内容，也要讲好规划故事，可以面向家人、同学、朋友进行讲解交流，成为规划的“二传手”。通过广大青年的积极参与，可以打破次元壁，让规划更加立体地加以传播，并能把语言转化为年轻人容易理解的“青春版”规划。同时，也要鼓励中国的年轻人通过各种方式和途径，面向海外传递中国新一轮规划的信息，让全世界都读懂我们年轻的向往。