段威：苏北地区小城镇发展特征、问题及规划应对

导读

2025年11月1-2日，以“城乡融合进程中的小城镇：新使命·新路径·新未来”为主题的2025年中国城市规划学会小城镇规划分会年会在同济大学召开。本次年会特邀江苏省城镇与乡村规划设计院有限公司段威总规划师作题为《苏北地区小城镇发展特征、问题及规划应对》的主旨报告。

段威 江苏省城镇与乡村规划设计院有限公司，总规划师

报告以苏北345个小城镇（占全省总数52%）为样本，通过实地调研、座谈访谈、抽样问卷及大数据分析，系统梳理其发展特征与现实困境，并提出四大规划应对策略，旨在为全国同类地区小城镇发展提供可借鉴的实践样本。

一、研究背景

江苏小城镇的发展历程深刻印证了小城镇在中国城乡聚落体系中的独特地位与价值。隋唐至明清，江苏依托繁荣的水运形成了密集的市镇组群，小城镇迎来第一波兴盛；改革开放后，苏南乡镇企业崛起，创造出“离土不离乡”的苏南模式；十八大以来，持续推动小城镇融入都市圈与城市群等区域发展中。

江苏小城镇发展实力强劲，“千强镇”数量全国领先。2024年全国千强镇中江苏有251个，数量位居全国首位；2025年“镇域经济500强”中占128个，35个镇进入百强。

就江苏内部而言，苏南、苏中、苏北小城镇分化较为严重。苏南地区小城镇凭借区位优势深度融入长三角一体化发展，融入板块经济，发展相对较好；而苏北地区人口流出情况较严重，大量的小城镇面临区域发展不平衡、传统农业占比高、生态压力加剧等多重挑战，亟需探索差异化发展路径。

因此，本研究在苏北5市中选择了18个不同类型小城镇，兼顾不同的发展水平、特色类型和区位条件，通过“面上数据、现场调研、座谈问卷”相结合的方法开展调查研究，尝试揭示苏北地区小城镇的发展特征及面临的问题。

图1  苏北小城镇分布图

二、苏北地区小城镇发展特征与面临问题

（一）发展特征

1.小城镇数量多且面积大，建设用地增长高于人口增长。苏北地区共345个小城镇，数量占全省的52.43%，平均镇域面积106.62km²，高于全省均值；平均镇域常住人口5.57万人，人口密度仅为苏南的约58%。平均建成区用地3.34km²，平均建成区人口1.73万人，均低于全省、但高于全国平均水平。2017-2023年，苏北小城镇建成区常住人口增长5%，建成区面积增长15%，呈用地扩张驱动型发展。

2.人口收缩是苏北小城镇的普遍现象。2023年，苏北小城镇镇域人口流出约281.6万人，流出比例为12.1%，87%的小城镇镇域常住人口小于户籍人口；建成区人口整体流出约30.77万人，流出比例为4.9%，65%的小城镇建成区常住人口小于户籍人口。

3.近半数小城镇具备交通区位优势，对外连通条件得到较大改善。近年来苏北交通基建成效显著，22.6%的镇域拥有高速出入口，29.9%小城镇处于大城市1小时通勤范围内。

4.省级重点中心镇发展良好但用地效率待提升。苏北地区的52个省级重点中心镇发展水平较高，2017-2023年重点中心镇建成区常住人口增长7%，建成区面积增长24%，用地增速高于人口集聚速度。

5.特色镇数量偏少，但区域自然资源禀赋较为丰富。受历史变迁与自然灾害等影响，苏北仅有6个省级历史文化名镇，数量仅占全省的13%；但17个镇有3A及以上景区，约占全省（43个）的40%，具备特色发展基础。

图2 部分自然资源特色突出的镇

（二）面临的问题

1.公共服务设施基本齐全，但提档升级诉求迫切。苏北小城镇公共服务设施基本齐全，但居民提档升级诉求迫切，尤其是医疗和教育设施，问题主要集中于优质教育资源匮乏、医疗技术水平有限、养老服务错位、文体设施低端化等。

2.基础设施改善需求强烈，但建设资金投入不足。道路建设与垃圾处理是居民反映最需改善的基础设施，现场调研也发现路面狭窄破损、供排水管网老旧等问题。但苏北人均基建投资远低于苏南，道路桥梁、污水处理、环境卫生人均建设投资分别仅为苏南的28%、46%、39%。

3.居民收入偏低，就业不够稳定。67%的苏北小城镇居民月平均收入低于5000元，年平均收入既低于苏北城镇居民家庭年平均收入，也与全省平均水平差距明显。就业结构上，企事业单位就业占37%，务农占31%，自由职业（零工）占21%，个体商户占9%，整体稳定性偏弱。

4.城镇风貌趋同，特色彰显不足。苏北小城镇普遍存在住房老旧、自建房密集、人车混行混乱等问题，风貌缺乏辨识度，难以彰显地域特色。

图3  苏北小城镇建设风貌

5. 区域竞争压力大，镇区增量空间有限，存量空间开发难度大。在国土空间规划改革中，小城镇增量空间有限，城镇开发边界不规整、新增建设用地布局零散，同时乡镇财力较弱、资金有限，存量空间开发建设的难度也较大。

总体而言，苏北小城镇发展的短板问题正逐步凸显，亟需系统性解决。功能定位上，数量多、规模小、经济弱，在人口收缩背景下的定位模糊、特色不足；品质提升上，小城镇财力有限、资金缺口较大，当前功能品质与居民需求存在显著落差；机制创新上，小城镇在区域竞争中处于弱势，其发展面临资金、权责、土地等要素制约问题。

三、苏北小城镇发展路径与规划策略

（一）分类引导：构建基于收缩趋势的县域城乡格局，引导专业化、差异化发展

1.县域统筹：适应新型城乡关系，构建网络化县域城乡空间格局。搭建中心服务、专业分工、广泛联系的区域网络化格局，协调小城镇分工；做强做优区域中心，构建“中心城+重点镇”的综合服务体系；补齐一般镇民生短板，强化镇村服务衔接。

2.组团联动：探索位置相近、功能互补的小城镇组团化、片区化发展。推动产业强镇、公共服务组团式、片区化发展，引导空间相向发展，统筹基础设施、公共服务设施互补建设，增强竞争力。

3.择优培育、打造标杆。一是按“小城市”标准培育区域副中心城镇。例如苏北宿迁以9个省级重点中心镇为试点，2020-2024年试点镇镇区人口已从25.4万人增至38.9万人，生产总值累计增长68%，一般公共预算收入从7.6亿元增至22.8亿元。二是引导资源禀赋独特的镇实现专业化、特色化发展。例如盐城市亭湖区黄尖镇，依托世界自然遗产发展全域旅游，形成“镇区+风情小镇+社区”三轴串联格局，实现“各美其美”。三是培育大都市周边镇承载城乡融合功能。例如徐州伊庄镇依托自然山水和近郊区位优势，打造兼具城市功能与田园特色的融合空间，服务城市分工并发挥乡村田园价值，引导要素集聚。

图4 黄尖镇“镇区-景区-社区”组团式布局

（二）体检评价：建立基于小城镇体检的“问题-策划-项目-行动-运营”闭环机制

首先，构建面向现代化的小城镇体检指标体系，结合传统和新型数据建立基础数据库；其次，问题导向、实施导向和目标导向相结合，全面、精准评估制约小城镇规划、建设和治理的问题、短板；第三，综合评价城镇潜力，明确城镇定位并制定差异化发展路径；最后，建立小城镇建设建项目库，并做好项目建设及运营管理。

图5 体检指标体系和基础数据库

（三）激发动能：多元举措增强小城镇发展活力

数字经济赋能产业转型。借助数字经济机遇，突破小城镇原有传统的“区位-资源”发展路径。例如睢宁县沙集镇的“沙集模式”发展新路径，由传统的家庭作坊式的家具生产，融合网络在线销售及便捷的物流快递配送，形成低成本的新型生产力，并带动区域四镇整体发展，扩大集聚规模，增加支撑配套，提升产业能级。

板块经济强化分工协作。如泗洪县以双沟产业园区为核心，4个乡镇共用省级经济开发区平台，产业园区联合组织招商，统筹产业发展和用地管理，各乡镇负责社会管理，形成协调统一、分工明确的产业组团。

资源下沉助力城镇发展。通过公共服务品质提档升级有效提升小城镇集聚能力，积极探索县域医共体、教育结对共建等公共服务一体化建设路径。如淮安市淮安区施河镇，其卫生院纳入淮安市第一人民医院医疗集团，带动了镇域医疗卫生服务能力提升。

（四）镇村联动：协同城镇开发边界内外，做好镇域层面要素统筹

强化镇域空间要素与布局统筹。统筹乡镇政府、村委会、相关部门、社会投资主体等多元需求，落实“一张图”空间布局，连片推动乡村地区资源高效整合、设施联建共享、用地精准保障、产业协同发展。

统筹建设用地与项目一体化布局。一是统筹城镇开发边界内外用地布局，强化城乡一体，实现项目集约布局、设施一体化建设；二是统筹全域项目空间布局，增耕地、优生态、腾空间，拓展镇村发展空间；三是统筹近期远景空间布局，近期规划保障镇村主体建设空间，远景规划重视引导“三区三线”优化和用地结构调整。

全域统筹保障项目落地实施。根据乡镇特点，统筹乡村产业发展、人居环境改善、公共服务设施、基础设施建设等项目建设和用地布局，落实项目用地需求。

四、总结

苏北小城镇是全国小城镇的缩影，其建设发展路径对于推动全省城乡融合、实现区域协调发展具有重要的示范意义，研究希望通过探索“分类引导——体检评价——激发动能——镇村联动”的应对策略，为全国小城镇破解发展困境、实现高质量发展提供借鉴。

图6 应对策略总结

（本文由同济大学李紫婷进行文字整理，已经报告人审核。）