邹兵：战略性新兴产业与未来产业发展的空间支持与保障

导读

2025年8月29日至31日，2025中国城市规划年会在沈阳召开。学会理事、深圳市规划国土发展研究中心总规划师邹兵在学术研讨会二十七“面向新质生产力的产业布局规划”作题为《战略性新兴产业与未来产业发展的空间支持与保障——深圳市“20+8”产业集群规划的实践与思考》的报告。

邹兵 学会理事、深圳市规划国土发展研究中心总规划师、规划实施分会副主任委员、总体规划专业委员会委员

以战略性新兴产业和未来产业为代表的新质生产力已成为驱动经济高质量发展的核心动能。这类创新型产业具有不确定性强、迭代速度快的特点，如何为其发展提供差异化、精准化、高品质的空间载体，是城市规划必须深入研究和解答的重大课题。深圳经济特区成立45年来，实现了从边陲农业小县到国家创新型城市的历史性跨越。2024年深圳规模以上工业总产值高达5.4万亿元，其中战略性新兴产业增加值突破1.5万亿元，均居全国之首；国家级高新技术企业2.5万家，PCT国际专利申请量持续领跑全国；研发投入（R&D）占GDP比重达到5.81%，居全球领先水平。为应对全球产业链重构和科技竞争的挑战，深圳于2022年确定了重点发展20个战略性新兴产业集群和8个未来产业集群（简称“20+8”产业集群）的战略。由规划和自然资源部门牵头组织编制《深圳市战略性新兴产业与未来产业空间布局规划》（下简称“20+8”产业空间规划），努力为新质生产力发展提供空间支撑与设施保障。

1 深圳产业空间规划的历程与反思

近20多年来，深圳开展了一系列支撑和引导产业发展的空间布局规划和研究工作。在2000年代，主要是按照产业门类编制专项产业空间规划，包括高新技术产业、先进制造业、现代物流业、金融服务业、文化产业、海洋产业等各类产业空间布局规划，主要是为了应对当时各类产业快速增长带来的土地空间粗放无序利用的问题，努力引导产业要素由空间分散走向集聚。2010年代以后，深圳进入存量空间优化和追求发展质量的新阶段，先后开展全口径产业空间布局规划、国家自主创新示范区空间布局规划等，对全市各类产业空间进行系统梳理，提出空间整合和结构优化的策略，促进产业转型升级和提质增效。2020年以后，深圳编制了20大先进制造业园区布局规划，加上本次编制的“20+8”产业空间规划，其目的是落实国家“制造强国”战略和深圳一直坚持的“工业立市、制造强市”战略部署，适应新时期新质生产力发展的要求。

总结反思过去20多年深圳产业空间规划的经验教训，可以得出如下启示：在影响城市发展的各要素中，经济要素是最活跃、不确定性最强的的变量，产业发展特别是创新型产业的发展既无法预测，更难以规划。规划对于产业空间的总体布局能发挥一定的引导作用，但不具备对各类产业空间选址进行预先安排的能力，也很难发挥前瞻引领的作用。例如2005年深圳曾经规划了自行车、钟表、珠宝、内衣、模具、家具等八大传统优势制造业集聚基地，希望促成这些产业的空间集聚和规模效应。但实践过程中这些产业的选址并不如规划所愿，这些规划的产业集聚基地多数没能成功。因此，好的规划应立足于为产业发展提供空间保障和设施支撑，只能以空间相对稳定性来匹配产业的不确定性。规划无法预测具体哪个创新产业会在什么地方“冒出来”，但需要为可能“冒出来”的产业提供最适合其生长的“土壤”和“环境”。

2 新时期产业空间规划的新思路：促进“产—城—人”的协同

深圳已经形成了庞大存量产业空间，未来的产业空间规划必须改变过去试图为某类产业进行空间安排的传统思路。要注重从“空间供给”转向“价值创造”，从“配置资源”转向“激活要素”。应尊重产业、城市、人的空间发展规律，深入分析研究不同类型的产业、空间、人三大要素的需求，促进产业空间从传统产业功能分区走向“产—城—人”的深度融合和协同。

2.1 基于要素的产业、城市、人群的类型划分

对于产业而言，可以分劳动密集型、资源密集型、资本密集型、技术密集型、知识密集型等，不同类型产业有不同的空间要素需求。对于城市而言，其包含的空间要素包括科技要素、服务要素、成本要素、生态要素、历史文化等特定资源要素等，这些要素与不同的空间形态和载体相匹配。对于人的需求而言，都拥有住房、交通、教育、医疗、休闲消费、文体活动等需求，以及与创新活动相联系的专业培训、交流研讨等空间需求。不同类型人群的需求需要与不同的空间要素相匹配。

2.2 不同产业类型、生产环节的空间需求差异

针对不同产业以及同一产业不同环节对空间要素的需求偏好，可以从科技、成本、服务的不同导向来进行差异化识别：

（1）科技要素导向型产业，如新材料、生物、基因图谱等基础科学领域，以及各类科创产业的技术开发环节，其关键需求是靠近高校、科研院所、国家实验室、大科学装置等基础设施和创新源，并需要提供适合创新活动的交往空间、创客空间等。

（2）成本要素导向型产业，如各类科创产业和先进制造业的规模化制造环节，其核心需求是较大规模的土地资源以及较低的生产成本，对空间成本十分敏感；要求货运交通便利，靠近交通干道、物流园区等，但空间区位敏感度相对较低。

（3）服务要素导向型产业，如金融科技、总部经济等生产性服务业以及创意产业，其核心需求是嵌入城市各级中心区，靠近商业零售、展览展示、商务会谈等城市核心服务功能，以及公共交往空间。

2.3 不同科创产业载体的空间要素需求

根据各类空间要素在城市中的分布规律与组合形态差异，可以分为四类科创产业载体：

（1）商务园。位于城市各级中心区内的，主要吸引成本不敏感的企业总部、金融前台等高附加值服务型企业，决定了城区对内服务与对外辐射能力。

（2）科技园。位于中心区周边或城市外围地区，邻近高校、科研院所，主要吸引战略新兴产业和先进制造业的总部、研发、样品生产环节，以及金融、互联网技术开发环节，成本比较敏感，这类园区决定了城区的创新引领能力，也是支撑商务园现代服务业发展高度的重要基础。

（3）工业园和物流园，主要位于城市外围地区，以规模生产企业为主，成本非常敏感，这类载体的产业基础决定了产业及城市升级方向。

（4）创意园。对成本较敏感，但又倾向中心区的人气与活力，所以一般生存在中心区附近的旧工业区或城中村内，这类载体影响城市文化内涵与特质。

2.4 承担不同产业活动人群的空间要素需求

科创产业的核心是人。要吸引并留住不同层次的产业人才，需要提供差异化的空间供给。按照收入的差别来识别不同的空间要素需求：

（1）低收入人群。以技术工人为主体，属于交通敏感型人群。对居住条件要求较低，但通勤成本极度敏感。需要提供租金低廉的宿舍和廉住房，并尽量靠近就业地、地铁或公交站点、城中村以及食堂、农贸市场，减少通勤时间，降低住房成本。

（2）中等收入人群。以工程师、基层管理者为主体，属于成本敏感型人群。多为家庭居住，偏好自有产权住房。他们对交通可达性有要求，但为了负担得起住房，愿意选择非城市中心区的商品房。需要在产业园区周边配套建设人才住房、安居商品房等，并配置义务教育、公办医院、文体设施、公园、大型超市、咖啡厅等，形成“职住平衡”的社区。

（3）高收入人群。以科学家、企业家为主体，属于服务敏感型人群。他们通过选择能提供高质量公共服务的居住区域来改善生活品质并获得社会认同，十分看重优质的教育资源、高水平的医疗服务、优美的公园绿地、健全的文化休闲设施等。规划需要在创新资源集聚区周边，匹配高品质的国际化社区和高端人才公寓。

总之，需要建立“科创产业—科创人群—空间要素”三者的精准匹配关系，确保“人”愿意来、“产”留得下、“城”有活力，提供能够激发无限创新的空间环境。深圳进入存量发展时代后，单靠宏观层面的产业导向和空间布局规划已难以发挥对于科技创新活动的有效支撑作用，需要深入研究中微观层次的产业空间规律和规划技术方法。“20+8”产业集群涉及产业类型众多，空间需求差异巨大，需要对细分产业环节进行梳理和整合，提供更加精准化、精细化的产业空间。

3 “20+8”产业空间规划：构建“宏观—中观—微观”多层次规划指引

深圳“20+8”产业空间规划在继续加强总体层次的产业园区布局定位和中观层次空间规划引导的基础上，进一步提出详细规划层次的园区规划建设技术指引，以加强对中小型园区的空间发展引导。

3.1 宏观层面：战略引领与底线管控结合的总体布局

“20+8”产业集群的总体布局遵循以下基本原则：

（1）严守底线，集中连片。按照全市国土空间总体规划的要求，严守生态保护红线和永久基本农田，将产业空间严格限定在城镇开发边界内。按照集约、适度、相对集中连片的要求合理布局产业园区，引导新增产业项目向园区集聚，形成规模效应和集群优势。

（2）制造为基，园区引领。以先进制造业园区为基础，围绕产业链部署创新链，统筹布局科技园区；围绕创新链配置人才链，合理配套创新社区；围绕人才链完善教育链，系统配置科教校区，为“四链融合”提供空间保障。将全市主要工业用地整合规划为20个先进制造业园区，面积大约300平方公里，夯实制造业的基础底盘；系统布局20个科技创新园区，明确园区差异化产业定位，形成“20+20”的“制造基地+创新源头”的功能耦合。

（3）功能协同，产城融合。强化“20+20”园区产业主导功能，引导战略性新兴产业制造、研发、生产性服务等环节优先向园区集聚，坚持以人为本，围绕产业园区统筹配置品质居住空间、优质公共服务和宜人生态环境，打造“15分钟创新生活圈”，实现“生产、生活、生态”三生融合。

（4）优化结构，盘活存量。积极拓展规划新增产业空间，加快盘活存量低效产业空间，按照启动、拓展、储备梯度体系，分步实施老旧工业区土地整备和连片改造，持续释放成规模、高质量的产业空间。

3.2 中观层面：制定促进产—城—人协同的园区规划建设指引

基于产—城—人协同发展的思路，规划从六个方面提出了针对“20+20”园区的规划建设指引。一是功能结构优化指引，包括用地主导功能、引导用地合理布局的要求；二是配套设施完善指引，包括生产配套设施、生活配套设施和配套居住空间的要求；三是生态协调发展指引，包括协调生态保护空间、践行绿色低碳发展导向的要求；四是基础支撑强化指引，包括交通运输设施、能源供给等方面要求，以及数字赋能建设等；五是安全防灾提升指引，包括健全安全生产体系、建立应急防灾机制等方面的要求；六是运营管理提升指引，包括园区运营管理、提升园区服务水平以及开展园区精准招商等指引。

3.3 微观层面：基于产业图谱的精准空间适配与设计指引

细分“20＋8” 产业集群的产品构成和空间载体，收入研究各类产业集群的生产链条图谱，绘制基于供需匹配的产业空间图谱。以超高清视频显示产业集群为例，首先分解出产业链上中下游的各个环节，如位于产业链上游的核心元器件、关键芯片等；位于中游的视频生产设备、网络运输设备、终端呈现设备，以及集成—内容—分发服务等环节；位于下游的文教娱乐、医疗健康、安防监控、智能交通、工业制造等。然后，分析上述各环节的代表性企业在全市的空间分布特征，发现产业集群—产业环节—关联企业—空间布局的发展规律。在此基础上，绘制出超高清视频显示产业空间图谱，针对这些产业环节提出交通区位、园区功能、空间设计的指引，如平板制造需要高荷载、大层高、高电力保障；芯片设计需要低振动、高洁净度，以及靠近检视机构等。通过将“产业链图谱”与“空间需求图谱”叠加，就形成一张清晰的“产业空间地图”，为招商人员和投资者提供清晰明确的指引：哪里适合布局制造环节，哪里适合布局研发环节，哪里适合布局总部基地，都可以“按图索骥”，极大提升空间资源配置的效率和产业招商的精准度。

除了为不同产业类型、环节提供地块和建筑空间的指引外，规划还重点研究了当下深圳正在探索的空间产品创新——“工业上楼”模式。深圳土地资源极为紧缺，进一步高效集约利用产业空间、实施空间立体化开发是必然选择，“工业上楼”是推动“制造业回归都市”、促进产学研高效互动的新型探索和实践。为此，深圳发布了全国首个《“工业上楼”项目设计指引》，对工业建筑层高、荷载、柱距、货梯配置、卸货平台等做出了精细化规定。例如，明确规定生物医药类产业的厂房层高不低于5.4米，荷载不低于8KN/m?；智能机器人类产业的厂房荷载需满足10-12KN/m?的需求。较为成功的案例是深圳南山区红花岭智造园，该项目是“全国首个百米高层量产厂房”，创造性设计了双层环道，让满载货物的大卡车可以通过盘道直接开上第6层和第10层的卸货平台，实现了“多首层”和“物料空中运输”，效率堪比平地厂房，从而解决了“工业上楼”的最大堵点——垂直物流问题。但是，并非所有产业都适合“上楼”。为了避免一哄而起的乱像，规划提供了差异化指引。对于位于城市外围的工业大区，重点提供满足智能装备、精密仪器等“硬制造”的上楼需求的规划指引；对于中心城区，则为发展研发设计、小试中试、检验检测等“软制造”环节提供“上楼”指引。

4“20+8”产业空间规划的实施：规划—政策—行动—平台四位一体

为保证规划实施，首先需要发挥规划的统筹作用，从空间资源分配的源头确保了产业空间供给的优先序和稳定性，严防产业空间的房地产化。新增建设用地指标优先向规划的“20+20”产业园区倾斜，新增建筑规模指标优先保障“20+8”产业项目需求。其次，建立行动项目库，近期迅速梳理并推进了72个“工业上楼”项目的申报和审批，通过打造南山红花岭、宝安新桥东、龙华宝城、龙岗宝龙等一批标杆项目，引导市场和社会资本积极参与产业空间保障的行动。

特别值得一提的是，按照规划要求，深圳正在搭建基于CIM（城市信息模型）技术的“深圳市产业空间招商云平台”。该平台深度融合了“链（产业链）、企（企业）、地（地块）、房（厂房）”四大维度数据，将全市产业园区、工业楼宇的空间信息、建筑参数、租金水平、闲置状态、周边配套等数据全部数字化、可视化。招商人员或企业用户像使用“产业空间淘宝”一样，在三维实景地图上，可以快速查询、筛选、比对全市符合条件的空间资源。还可以根据企业的所属产业、规模、需求，进行智能匹配和推荐。这一平台将打破政府部门之间的信息壁垒，消除了企业与政府之间的信息不对称，实现了空间与产业的智能匹配，有利于精准招商、阳光招商，并促进城市空间治理体系和治理能力现代化的进程。